PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理中的應(yīng)用——基于鐘村污水處理項(xiàng)目失敗案例

發(fā)布日期：2018-07-03來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]運(yùn)用案例分析法, 著重從政府、市場(chǎng)和公眾伙伴合作關(guān)系, 政府與社會(huì)資本收益分享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制, 市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管機(jī)制等方面對(duì)于PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理應(yīng)用中存在的問題進(jìn)行探討, 提出PPP制度建設(shè)的對(duì)策建議:轉(zhuǎn)變政府角色定位, 完善監(jiān)管責(zé)任制度;從投融資體制與回報(bào)機(jī)制方面完善激勵(lì)機(jī)制;完善法律法規(guī), 加強(qiáng)第三方監(jiān)管。

　　 一、引言

　　 改革開放以來,PPP模式在我國(guó)已有多年的發(fā)展歷史, 經(jīng)歷了探索、試點(diǎn)、推廣、停滯與再發(fā)展五個(gè)階段。自2013年中共中央在十八屆三中全會(huì)上提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”, PPP模式供給城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期, 一系列政策隨之相繼出臺(tái)。2014年, 國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委先后發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南 (試行) 的通知》《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》;2015年, 國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》;2017年7月, 國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例 (征求意見稿) 》, 為在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式提供了政策依據(jù)。

表一 PPP模式在我國(guó)發(fā)展的五個(gè)階段

　　 自十八屆三中全會(huì)提出推動(dòng)“政府和社會(huì)資本合作”以來, 雖然政府頻繁推出項(xiàng)目, 然而, PPP模式的應(yīng)用仍然在準(zhǔn)入機(jī)制、合同管理與政府監(jiān)管等多個(gè)方面存在種種不規(guī)范之處。受制于制度層面等諸多不確定性因素, 社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本對(duì)PPP依然持不樂觀態(tài)度。據(jù)民生證券統(tǒng)計(jì), 在1.6萬億元的PPP投資項(xiàng)目中, 真正簽約的只有2100億元, 僅占總額的八分之一左右, 說明我國(guó)PPP制度建設(shè)還任重道遠(yuǎn)。本文嘗試采用案例分析法探討PPP模式在污水處理項(xiàng)目中應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn), 為提高PPP模式的運(yùn)營(yíng)效率、防范相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)提供對(duì)策建議。

　　 二、案例概況

　　 (一) 案例背景 污水處理設(shè)施建設(shè)由于周期長(zhǎng)、投資大, 具有一定的自然壟斷性特點(diǎn), 加之我國(guó)曾長(zhǎng)期實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制, 污水處理服務(wù)被視為公共產(chǎn)品, 長(zhǎng)期由政府負(fù)責(zé)供給。然而政府主導(dǎo)模式面臨財(cái)政負(fù)擔(dān)巨大、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)落后、運(yùn)營(yíng)效率低等問題, 已無法適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。自20世紀(jì)90年代起, 我國(guó)就嘗試通過特許經(jīng)營(yíng)、BOT等方式吸收社會(huì)資本參與污水處理廠的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理, 為引入PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施提供了最早的制度實(shí)踐樣本。

　　 進(jìn)入21世紀(jì), 涉水公共服務(wù)產(chǎn)品供給的市場(chǎng)化改革進(jìn)一步推進(jìn), 通過對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)品生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)與自然壟斷環(huán)節(jié)更詳盡的區(qū)分, 在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制以提高經(jīng)濟(jì)效益, 并理清政府與市場(chǎng)的邊界。位于廣州市番禺區(qū)的鐘村污水處理項(xiàng)目 (以下簡(jiǎn)稱“鐘村項(xiàng)目”) 正是在這一背景下嘗試采用PPP模式進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)的污水處理項(xiàng)目。

　　 (二) 項(xiàng)目基本情況

　　 鐘村項(xiàng)目由廣州市番禺區(qū)政府于2004年授權(quán)區(qū)水務(wù)局污水處理辦公室 (以下簡(jiǎn)稱“區(qū)污水辦”) 負(fù)責(zé)以公開招投標(biāo)方式設(shè)立項(xiàng)目法人, 以BOT (建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交) 方式建設(shè)。項(xiàng)目獲得了當(dāng)?shù)卣闹匾? 很快得以立項(xiàng)批準(zhǔn)。2009年, 區(qū)污水辦發(fā)布招投標(biāo)公告并組織招標(biāo), 確定廣東省環(huán)境工程裝備總公司 (以下簡(jiǎn)稱“省裝總”) 為中標(biāo)人。同年6月, 省裝總成立了單獨(dú)的項(xiàng)目公司——廣州市天重投資有限公司 (以下簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目公司”) 負(fù)責(zé)鐘村項(xiàng)目的建設(shè)、管理和營(yíng)運(yùn)。根據(jù)合同規(guī)定, 項(xiàng)目公司擁有25年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)對(duì)鐘村項(xiàng)目進(jìn)行融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)、債務(wù)償還、資產(chǎn)管理和維護(hù), 收入來源于0.705元/噸的污水處理服務(wù)費(fèi), 項(xiàng)目建成后預(yù)計(jì)達(dá)到4萬立方米/日的污水處理量規(guī)模。特許經(jīng)營(yíng)期滿后, 項(xiàng)目公司將鐘村項(xiàng)目無償移交給區(qū)政府。

　　 根據(jù)合同規(guī)定, 項(xiàng)目公司需在兩年內(nèi)完成鐘村項(xiàng)目基建工程。雖然項(xiàng)目并未能按合同規(guī)定的進(jìn)程推進(jìn), 但工程最終于2014年12月通過了相關(guān)部門的合格驗(yàn)收, 并投入運(yùn)行。隨后出于各種原因, 項(xiàng)目公司無法繼續(xù)經(jīng)營(yíng), 不得不與政府談判協(xié)商回購項(xiàng)目事宜, 經(jīng)談判協(xié)商后于2015年由番禺區(qū)政府回購鐘村項(xiàng)目, 并委托番禺區(qū)水務(wù)公司下屬的番禺區(qū)污水處理有限公司接管。鐘村項(xiàng)目由此成為一次不成功的PPP項(xiàng)目實(shí)踐。

　　 (三) 項(xiàng)目實(shí)施過程 鐘村項(xiàng)目從招投標(biāo)開始即陷入僵局, 到最后以項(xiàng)目回購結(jié)束, 下面嘗試對(duì)其運(yùn)作過程進(jìn)行梳理, 分析影響鐘村項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵因素, 探討其作為一次不成功的PPP項(xiàng)目實(shí)踐所能提供的制度啟示。

　　 1. 招投標(biāo)與合同簽署階段。 鐘村項(xiàng)目于2004年確定采用BOT模式進(jìn)行建設(shè)后, 首先進(jìn)入招投標(biāo)環(huán)節(jié)。然而, 招投標(biāo)過程并不順利, 一方面有投標(biāo)人舉報(bào)候選單位項(xiàng)目測(cè)算數(shù)據(jù)的不準(zhǔn)確與不真實(shí), 另一方面投標(biāo)單位也由于招標(biāo)文件有漏洞而數(shù)次發(fā)布招標(biāo)補(bǔ)充公告, 而市紀(jì)委監(jiān)察局調(diào)查發(fā)現(xiàn), 區(qū)建設(shè)工程招標(biāo)管理辦公室、區(qū)市政園林管理局 (大部制改革前的污水處理行政主管部門) 在鐘村項(xiàng)目招標(biāo)過程中職責(zé)履行不當(dāng), 需對(duì)違法違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行處理。

　　 直至2009年, 區(qū)污水辦才與省裝總簽訂了《中標(biāo)合同書》《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》與《污水處理服務(wù)合同》, 預(yù)計(jì)總投資6000萬元, 并約定項(xiàng)目公司向政府方交付100萬元前期開發(fā)費(fèi)用及500萬元履約保證金;由番禺區(qū)政府提供項(xiàng)目建設(shè)用地, 征地工作由鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé);配套管網(wǎng)系統(tǒng)由番禺區(qū)政府相關(guān)部門投資建設(shè)。番禺區(qū)基建辦負(fù)責(zé)確定中標(biāo)單位后, 如何就雙方的責(zé)權(quán)利擬定合同也是一個(gè)復(fù)雜的利益博弈過程。由于作為中標(biāo)人的省裝總是一家非本地企業(yè), 為了“更好地運(yùn)作”鐘村項(xiàng)目, 不得不設(shè)立一家本地企業(yè)——廣州市天重投資有限公司作為項(xiàng)目公司, 導(dǎo)致項(xiàng)目發(fā)生了第一次轉(zhuǎn)包。但項(xiàng)目公司看來不過是一個(gè)名義公司, 因?yàn)槠滢D(zhuǎn)而又將勘察、設(shè)計(jì)、施工等工作再次以招投標(biāo)的形式外包, 而中標(biāo)單位卻是其頂頭上司省裝總。而省裝總“二次中標(biāo)”后, 又將項(xiàng)目施工工程進(jìn)行了第三次分包, 其中:廣州電白建設(shè)集團(tuán)有限公司分包土建工作;而項(xiàng)目公司“突然發(fā)現(xiàn)”自身無利可圖, 重又要求分包機(jī)電設(shè)備工程部分。這種層層轉(zhuǎn)包的行為, 為后續(xù)的項(xiàng)目責(zé)權(quán)利關(guān)系的不清晰埋下了伏筆 (見下圖) 。

　　

　　 圖一 鐘村污水處理BOT項(xiàng)目的承包與轉(zhuǎn)包圖

　　 2. 項(xiàng)目建設(shè)階段。 進(jìn)入項(xiàng)目建設(shè)階段, 鐘村項(xiàng)目首先遭遇了重大的政策環(huán)境變數(shù), 直接影響了工程建設(shè)的質(zhì)量。首先, 2010年廣州亞運(yùn)會(huì)這一重大事件導(dǎo)致城市各項(xiàng)建設(shè)進(jìn)入加速軌道, 在水環(huán)境方面廣州市要求全市必須在2010年9月30日前完成各大污水治理項(xiàng)目。在此壓力下, 鐘村項(xiàng)目原計(jì)劃的2年土建工期不得不縮短為6個(gè)月, 為工程建設(shè)質(zhì)量問題埋下了隱患。其次, 受廣州大部制改革影響, 2010年鐘村項(xiàng)目的直接行政管理部門區(qū)污水辦從區(qū)市政園林局調(diào)整至區(qū)水務(wù)局, 導(dǎo)致政企合作出現(xiàn)了“斷層”現(xiàn)象。

　　 如前所述, 復(fù)雜的轉(zhuǎn)包關(guān)系也為工程建設(shè)帶來了消極影響。例如基建完成后進(jìn)行設(shè)備調(diào)試時(shí), 發(fā)現(xiàn)污水處理廠的進(jìn)水環(huán)節(jié)有問題, 面對(duì)追責(zé), 土建承包商和機(jī)電設(shè)備承包商卻相互推諉扯皮, 查考合同則發(fā)現(xiàn)其中并沒有明確設(shè)備調(diào)試的責(zé)任歸屬, 從而不得不由政府出面請(qǐng)求第三方調(diào)試, 由項(xiàng)目公司承擔(dān)該筆“意外”的費(fèi)用。

　　 在PPP項(xiàng)目中, 政府應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量和安全負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。項(xiàng)目動(dòng)工前, 區(qū)水務(wù)局成立了一個(gè)4人臨時(shí)監(jiān)督小組, 對(duì)全區(qū)100多項(xiàng)在建水務(wù)工程質(zhì)量安全進(jìn)行監(jiān)管。由于人手不夠, 監(jiān)督小組不得不采取輪流現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的辦法, 導(dǎo)致監(jiān)管職責(zé)難以落實(shí)。

　　 3. 項(xiàng)目回購階段。 臨近亞運(yùn)會(huì)開幕, 一方面政治任務(wù)急迫;另一方面項(xiàng)目公司卻難以認(rèn)同“加快建設(shè)”這項(xiàng)不具有合同約束力的行政命令, 沒有積極回應(yīng)政府要求, 多次商談未果, 為了完成任務(wù), 政府正式提出與項(xiàng)目公司終止合作伙伴關(guān)系, 回購鐘村項(xiàng)目?；刭徸鳛橐粋€(gè)應(yīng)急方案在匆忙之中出臺(tái), 回購方式并未得到詳盡的規(guī)劃, 而項(xiàng)目仍以采用邊談判邊建設(shè)的方式運(yùn)作, 導(dǎo)致回購?fù)涎又?015年才完成。

　　 三、PPP模式應(yīng)用的制度反思

　　 PPP模式下公共部門與私人部門建立合作伙伴關(guān)系, 發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì), 提高公共服務(wù)產(chǎn)品供給效率, 該模式是20世紀(jì)70年代以來新自由主義興起和“小政府”理念發(fā)展的結(jié)果。在民生領(lǐng)域與社會(huì)建設(shè)上, 新自由主義承認(rèn)市場(chǎng)機(jī)制的局限性, 但認(rèn)為市場(chǎng)失靈不是市場(chǎng)機(jī)制本身造成的, 而是政府過度干預(yù)的結(jié)果, 在這樣的理論思想指導(dǎo)下, PPP模式在以引入私人部門積極參與為核心內(nèi)容的公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化改革中得以發(fā)展[5]。然而必須認(rèn)識(shí)到, PPP模式不僅僅是一種新自由主義視角下市場(chǎng)導(dǎo)向的融資模式, 更是一種新的管理模式和社會(huì)治理機(jī)制, 在引入市場(chǎng)資本的同時(shí), 更需要政府正確地行使職能。上述鐘村項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理中所反映出的政府、市場(chǎng)和公眾多方伙伴合作關(guān)系的缺失, 政府與社會(huì)資本收益風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的不合理, 市場(chǎng)準(zhǔn)入不規(guī)范和監(jiān)管機(jī)制不健全等現(xiàn)象, 是市場(chǎng)失靈和政府干預(yù)失效雙重作用的結(jié)果。

　　 (一) 多方伙伴合作關(guān)系的缺失 PPP模式的參與主體包括政府、企業(yè)和公眾, 但多數(shù)PPP項(xiàng)目中, 容易產(chǎn)生政府責(zé)任的缺位和越位、公眾參與缺失等問題, 多方伙伴合作關(guān)系的缺失使PPP項(xiàng)目陷入困境, 鐘村項(xiàng)目亦存在相關(guān)問題。

　　 1. 政府責(zé)任的缺位和越位。 在PPP合作伙伴關(guān)系中, 私人部門是公共服務(wù)的長(zhǎng)期提供者, 政府部門作為管制者其責(zé)任在于制定法律規(guī)范、規(guī)劃計(jì)劃、監(jiān)督績(jī)效、管理契約等。在鐘村項(xiàng)目實(shí)施過程中, 政府責(zé)任缺失與管理越位問題十分明顯, 重項(xiàng)目投入而輕項(xiàng)目管理:一方面, 政府責(zé)任缺失, 對(duì)低價(jià)競(jìng)標(biāo)缺乏監(jiān)管、合同制定過于粗簡(jiǎn), 且放任中標(biāo)企業(yè)獲得項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)后又發(fā)生“層層轉(zhuǎn)包”而不干預(yù), 導(dǎo)致責(zé)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、難以協(xié)調(diào);另一方面, 存在以行政命令干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的越位行為。

　　 2. 政企行為偏差。 對(duì)于政府部門而言, PPP是拓寬投融資渠道、緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政壓力的有效渠道, 但投融資遠(yuǎn)非PPP的全部?jī)?nèi)涵, 如何提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量才是PPP應(yīng)有的題中之義。對(duì)于企業(yè)來說, PPP的吸引力在于提供了市場(chǎng)機(jī)會(huì), 但在追求利潤(rùn)的同時(shí)履行企業(yè)的社會(huì)責(zé)任也是必然要求。成功的合作關(guān)系有賴于通過恰當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制消弭利益訴求不一致所導(dǎo)致的沖突, 并尋求共同的目標(biāo)契合點(diǎn)——優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品供給。鐘村項(xiàng)目失利的一個(gè)重要原因就在于政府將工作的重點(diǎn)局限于降低財(cái)政支出, 而企業(yè)則專注于投資獲利機(jī)會(huì), 從而將公私合作伙伴關(guān)系異化為一個(gè)通過招投標(biāo)降低投入成本的過程, 無法形成理性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。回顧鐘村項(xiàng)目的招投標(biāo)過程, 社會(huì)資本方急于拿下項(xiàng)目, 為了在招投標(biāo)中獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì), 不惜降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)參與競(jìng)標(biāo), 完全忽略了對(duì)投入產(chǎn)出回報(bào)率的考量。事實(shí)上, 省裝總正是由于所報(bào)的0.705元/立方米污水處理服務(wù)費(fèi)在5家競(jìng)標(biāo)公司中是最低的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn), 才成為中標(biāo)者。據(jù)調(diào)查, 2009年廣州城區(qū)執(zhí)行的污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是0.9元/立方米, 主管單位負(fù)責(zé)人也表示根據(jù)實(shí)際測(cè)算, 鐘村項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)要達(dá)到1元/立方米左右才能保證不虧損, 因此省裝總所接受的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根本無法實(shí)現(xiàn)盈利

　　 3. 公眾參與缺失。 PPP項(xiàng)目運(yùn)行中, 政府被認(rèn)為是代表公眾意見的一方, 但實(shí)際運(yùn)行中, 政府更關(guān)注的是項(xiàng)目績(jī)效, 以至于我國(guó)PPP項(xiàng)目的公眾參與缺失, 也導(dǎo)致了鐘村項(xiàng)目中政府為確保任務(wù)的完成而提早收回項(xiàng)目。

　　 政府、企業(yè)、社會(huì)的邊界界定是公共管理領(lǐng)域的重要課題, 也是理論難題, 在基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)從傳統(tǒng)的政府供給轉(zhuǎn)向公私合作供給的過程中, 如何重新界定政府的角色定位尤為困難。一方面, 在新興的PPP公私合作領(lǐng)域, 專業(yè)管理人員不足、管理經(jīng)驗(yàn)缺乏問題普遍存在, 成為政府管理責(zé)任缺失的重要原因;另一方面, 相關(guān)理論研究較為缺乏, 而PPP模式具有非常靈活、個(gè)性化的特征, 其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)往往難以上升為一般的理論總結(jié)。2015年, 新的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》頒布, 但其僅僅對(duì)“特許經(jīng)營(yíng)者的成本監(jiān)審、績(jī)效評(píng)價(jià)以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息公開和突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定進(jìn)行了簡(jiǎn)略的規(guī)定”, 說明政府作用的邊界界定仍然是一個(gè)需要長(zhǎng)期探索的問題。

　　 (二) 政府與社會(huì)資本收益風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的不合理 基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)項(xiàng)目由于投資大、回收期長(zhǎng), 期間往往面臨各種政策環(huán)境的變化, 使得社會(huì)資本進(jìn)入面臨較大的政治風(fēng)險(xiǎn)。一方面, 由于法規(guī)制度設(shè)計(jì)不完善, 無法提供有效的PPP項(xiàng)目運(yùn)作規(guī)范;另一方面, 由于地方政府改革力度和頻度均比較大, 因此, 政策環(huán)境的不穩(wěn)定成為PPP項(xiàng)目運(yùn)作所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)之一。在鐘村項(xiàng)目實(shí)施過程中, 接連遇到特定重大事件 (亞運(yùn)會(huì)) 、大部制改革 (主管部門變更) 等重大環(huán)境變化, 加之缺乏對(duì)可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)計(jì), 更沒有相關(guān)應(yīng)對(duì)方案的制度設(shè)計(jì), 當(dāng)項(xiàng)目運(yùn)作的連續(xù)性、政策一致性受到嚴(yán)重影響時(shí), 主要不確定性風(fēng)險(xiǎn)因素均由企業(yè)承擔(dān), 出現(xiàn)了政企責(zé)任分擔(dān)不均的問題, 影響了企業(yè)的合作積極性。

　　 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施公私合作經(jīng)營(yíng)所普遍面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)。在鐘村項(xiàng)目中, 政府與企業(yè)簽訂的《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》明確規(guī)定了區(qū)污水辦在合作經(jīng)營(yíng)中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任, 即確保規(guī)劃區(qū)的收集和輸送至項(xiàng)目所在污水處理廠的污水量達(dá)到的基本線, 也規(guī)定了項(xiàng)目公司在經(jīng)營(yíng)不善時(shí)應(yīng)承擔(dān)履約責(zé)任。但協(xié)議的簽約雙方明顯居于不平等地位, 例如在政府未能履約的情況下并沒有相關(guān)措施制約, 對(duì)于企業(yè)則提出了明確的違約金計(jì)算辦法, 并且由于政府沒有設(shè)置唯一性條款, 在鐘村項(xiàng)目運(yùn)作的同時(shí), 出現(xiàn)了同區(qū)域同期的其他類似PPP項(xiàng)目招標(biāo)單價(jià)高出30%~40%的情況, 嚴(yán)重打擊了鐘村項(xiàng)目實(shí)施公司的積極性。

　　 (三) 市場(chǎng)準(zhǔn)入不規(guī)范和監(jiān)管機(jī)制不健全 隨著市場(chǎng)的開放, 社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)領(lǐng)域, 我國(guó)法規(guī)制度的建設(shè)仍然存在相當(dāng)大的空白, 遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足急劇增長(zhǎng)的市場(chǎng)需求。鐘村項(xiàng)目計(jì)劃開始時(shí), 主要適用的法規(guī)依據(jù)只有建設(shè)部于2004年頒布的《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》, 不但法律位階效力不足, 在準(zhǔn)入方式、價(jià)格管理、爭(zhēng)端解決方面也存在很多漏洞。

　　 1. 市場(chǎng)準(zhǔn)入不規(guī)范。 一是私人投標(biāo)單位通常會(huì)隱瞞信息或通過不合理定價(jià)來中標(biāo), 繼而引發(fā)投資中斷或終止、運(yùn)營(yíng)或管理不善等問題。鐘村項(xiàng)目的失敗, 一定程度上也與合作企業(yè)的綜合能力有關(guān), 而目前PPP項(xiàng)目中對(duì)企業(yè)的綜合能力、資金流動(dòng)等缺乏科學(xué)考量。二是公共服務(wù)定價(jià)機(jī)制不完善, 受項(xiàng)目長(zhǎng)期性和市場(chǎng)不完全競(jìng)爭(zhēng)等因素的影響, 政府難以得到社會(huì)資本真實(shí)的成本信息, 以至于在鐘村項(xiàng)目中, 一方面政府未及時(shí)糾正中標(biāo)企業(yè)不合理公共服務(wù)報(bào)價(jià), 影響了項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)營(yíng), 另一方面同類項(xiàng)目的其他中標(biāo)價(jià)格較高, 對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的公平性造成了影響。

　　 2. 監(jiān)管機(jī)制不健全。 私人資本在強(qiáng)烈的利益驅(qū)使下, 對(duì)不完全市場(chǎng)化的公共產(chǎn)品領(lǐng)域所帶來的風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足, 需要有效監(jiān)管, 否則項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)到預(yù)期效果, 并極易引發(fā)糾紛。完備的合同體系和良好的爭(zhēng)議解決協(xié)調(diào)機(jī)制是項(xiàng)目長(zhǎng)期順利開展的重要保障, 但實(shí)踐中PPP項(xiàng)目合同很難明晰體現(xiàn)出合同雙方的權(quán)利和義務(wù), 且不同主體對(duì)于合同內(nèi)容的理解也有偏差。鐘村項(xiàng)目中, 政府監(jiān)管的不到位、第三方監(jiān)管的缺失和合同制定的不完備等都導(dǎo)致了項(xiàng)目質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)的不合標(biāo)準(zhǔn), 并為后期項(xiàng)目回購帶來了困難。

　　 四、完善PPP制度建設(shè)的政策建議

　　 (一) 理順協(xié)商合作機(jī)制, 轉(zhuǎn)變政府角色 首先, 理順部門間的協(xié)商合作機(jī)制。目前我國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)行仍采用財(cái)政、發(fā)改部門與行業(yè)部門分割管理的體制, 并深受地方行政管理改革的影響, 存在管理主體不明、職責(zé)交叉、隨意性大等問題。2014年財(cái)政部成立了PPP中心, 其職能包括政策研究、培訓(xùn)咨詢、信息統(tǒng)計(jì)與發(fā)布、合作交流等, 但在地方層面基本上沒有建立統(tǒng)一的管理部門, 處于各自為政的狀態(tài)[7]。其次, 各部門關(guān)于PPP的管理也偏重政策支持, 行政管理與服務(wù)薄弱。PPP管理體制應(yīng)朝向“集中管理+部門協(xié)作”的方式進(jìn)行完善, 明確財(cái)政部門的主管職責(zé)主要包括承擔(dān)項(xiàng)目庫建設(shè)、采購信息平臺(tái)構(gòu)建、財(cái)政政策制定等職能, 發(fā)改部門對(duì)財(cái)政支持績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià), 行業(yè)主管部門則主要承擔(dān)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理職責(zé)。

　　 在政府與企業(yè)的關(guān)系方面, 既要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府“大包大攬”式思維;也要避免引入PPP模式后, 往往偏重前期的融資, 對(duì)后期項(xiàng)目的實(shí)施特別是項(xiàng)目建成后的監(jiān)督保障不足的問題。政府需要轉(zhuǎn)變角色定位以適應(yīng)PPP經(jīng)營(yíng)模式的需要, 避免既扮演參與者又扮演監(jiān)管者的雙重角色。政府不但要退出對(duì)具體經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的管理, 賦予企業(yè)充分的自由經(jīng)營(yíng)的權(quán)利, 而且要對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的全流程建立嚴(yán)密細(xì)致的監(jiān)管制度, 加大監(jiān)管力度。在項(xiàng)目前期要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)決策評(píng)估與市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管責(zé)任, 在經(jīng)營(yíng)過程中要對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量、績(jī)效和價(jià)格實(shí)施監(jiān)管, 組織協(xié)調(diào)生產(chǎn)、管網(wǎng)輸送與終端服務(wù)的銜接, 建立危機(jī)事件的處置預(yù)案等。政府要切實(shí)履行規(guī)劃指導(dǎo)、識(shí)別評(píng)估、咨詢服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、績(jī)效評(píng)價(jià)、信息統(tǒng)計(jì)、專家?guī)旌晚?xiàng)目庫建設(shè)等職責(zé), 建立統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺(tái), 及時(shí)向社會(huì)公開項(xiàng)目實(shí)施情況等相關(guān)信息, 同時(shí)要強(qiáng)化政府的契約精神, 依法行政, 使行政行為具有一致性、連續(xù)性和穩(wěn)定性, 確保項(xiàng)目實(shí)施公開透明、有序推進(jìn)。

　　 (二) 建立完善的激勵(lì)機(jī)制和公正的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制 社會(huì)資本進(jìn)入準(zhǔn)公共事業(yè)領(lǐng)域后, 準(zhǔn)公共事業(yè)的公共性、非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征使得社會(huì)資本進(jìn)入存在著一般市場(chǎng)不具有的獨(dú)特風(fēng)險(xiǎn)。因此, 為吸引更多的資本進(jìn)入, 需要一個(gè)公平、開放、透明的市場(chǎng)環(huán)境, 要完善付費(fèi)機(jī)制, 建立有效的激勵(lì)制度, 保障項(xiàng)目的有效落實(shí)。在投融資方面, 應(yīng)明確政府主導(dǎo)、政策支持的原則, 堅(jiān)持多元參與、市場(chǎng)運(yùn)作的方向, 豐富市政債券、資產(chǎn)證券化、城市發(fā)展基金等產(chǎn)品, 與銀行信貸、財(cái)政撥款、自籌資金相結(jié)合構(gòu)建多元融資體系[8]。在回報(bào)機(jī)制上, 要綜合采用使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和政府可行性缺口補(bǔ)助等方式, 包括:轉(zhuǎn)變財(cái)政支持政策, 將建設(shè)補(bǔ)助轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)營(yíng)補(bǔ)助, 實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)政策以轉(zhuǎn)變依賴補(bǔ)助的單一形式;完善污水處理及管網(wǎng)建設(shè)等各領(lǐng)域的價(jià)格機(jī)制, 建立健全基于保障合理利益原則的動(dòng)態(tài)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制;優(yōu)化政府的優(yōu)惠政策, 探索水環(huán)境治理市場(chǎng)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和補(bǔ)償機(jī)制;鼓勵(lì)采用第三方支付體系;將有關(guān)財(cái)政資金納入中期財(cái)政規(guī)劃管理。

　　 PPP模式的成功應(yīng)用在很大程度上依賴于正確的風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)以及合理分配, 為了避免項(xiàng)目參與主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)偏好與風(fēng)險(xiǎn)處理能力的濫用, 要針對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)選擇適宜的承擔(dān)者。PPP項(xiàng)目涉及的風(fēng)險(xiǎn)主要包括政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力因素等。應(yīng)根據(jù)政府和企業(yè)各自的優(yōu)劣勢(shì)合理確定風(fēng)險(xiǎn)、分擔(dān)責(zé)任, 目前被較廣泛認(rèn)同的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則是:由風(fēng)險(xiǎn)控制力最強(qiáng) (包括控制成本最低) 的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)程度與回報(bào)所得相匹配;私人部門承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)要設(shè)定上限。根據(jù)上述原則, 一般來說, 政治、法律風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該主要由更有控制力的公共部門承擔(dān);建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)主要由社會(huì)資本提供方承擔(dān);對(duì)于自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn), 則需要建立公共部門和私人部門的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。在更具體的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度設(shè)計(jì)上, 則可以運(yùn)用博弈合作、定性、定量等方法加以確定。此外, 建議參與項(xiàng)目的社會(huì)資本提供方成立專門的項(xiàng)目公司, 與政府簽訂協(xié)議。為保證項(xiàng)目順利建設(shè), SPV可與市場(chǎng)上的其他公司簽訂執(zhí)行項(xiàng)目各項(xiàng)任務(wù)的協(xié)議, 但同時(shí)政府也要和這些公司簽訂協(xié)議以分擔(dān)違約風(fēng)險(xiǎn), 并引入合約的定期審核機(jī)制, 在規(guī)定年限內(nèi)重新審定合約條款, 同時(shí)設(shè)立仲裁機(jī)制以保證審核的公正性和合約的有效性。

　　 (三) 完善法律法規(guī), 加強(qiáng)第三方監(jiān)管

　　 1. 完善法律法規(guī)。 PPP模式是基于法治與契約精神的全生命周期管理過程, 每一個(gè)環(huán)節(jié)都體現(xiàn)著法治精神和契約。首先, 建立統(tǒng)一的高位階PPP立法是統(tǒng)一協(xié)調(diào)多部門管理、保障多利益主體權(quán)益的必要保障。目前, 我國(guó)僅有《政府采購法》《行政許可法》《招標(biāo)投標(biāo)法》中有關(guān)于PPP的個(gè)別條款規(guī)定。近年來, 國(guó)務(wù)院及各部委發(fā)行了眾多關(guān)于PPP的政策性文件, 但法律效力不足, 亦多局限于原則性規(guī)定, 難以為PPP項(xiàng)目的操作提供具體的法律規(guī)范。應(yīng)該進(jìn)一步推動(dòng)更高層次的立法行動(dòng), 從行政法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域充實(shí)PPP的立法理論研究, 基于PPP對(duì)象的準(zhǔn)公共物品屬性設(shè)立立法指導(dǎo)思想、法律構(gòu)架和內(nèi)容體系, 明確PPP合作領(lǐng)域、法律屬性、原則方針、管理體制、法規(guī)銜接等重大問題。其次, 在部門規(guī)章制定與地方立法層面上, 需要加強(qiáng)操作細(xì)則制定與PPP案例庫的建設(shè), 應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有財(cái)稅制度的改革, 完善項(xiàng)目審批流程, 就PPP的運(yùn)作形式、市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格管理、爭(zhēng)議解決機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、退出機(jī)制等進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定, 實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的評(píng)估篩選、采購招標(biāo)、合同管理、績(jī)效監(jiān)督的全流程管理。

　　 2. 加強(qiáng)第三方監(jiān)管。 PPP模式中政府和私營(yíng)部門實(shí)際上可看作是委托—代理方, 作為委托人的政府期望通過代理人的行為實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施建設(shè)效率和利益最大化, 而作為代理人的私營(yíng)部門則期望追求自身利益的最大化, 因此監(jiān)管制度在這種關(guān)系中至關(guān)重要。除法律法規(guī)的約束之外, 還應(yīng)加大政府、企業(yè)之外第三方監(jiān)管的力度, 并保證公眾的參與性, 為確保監(jiān)管的獨(dú)立性, 可納入工程師、律師和財(cái)務(wù)等成立專門的業(yè)主委托人小組 (Intelligent Client Team, ICT) 對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督, 小組成員可根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展的不同階段發(fā)生變動(dòng), 以對(duì)工程質(zhì)量、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行監(jiān)督。

　　 作者：朱一中、楊倩楠

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