中國(guó)的 PPP 歷史

發(fā)布日期：2015-01-14來(lái)源：編輯：宋珍珍

[摘要]

　　動(dòng)物園與樹(shù)木管理

　　第一次聽(tīng)說(shuō) PublicPrivate Partnerships(PPP)這個(gè)舶來(lái)詞時(shí)，有沒(méi)有一種遙遠(yuǎn)的、高大上的感覺(jué)?據(jù)說(shuō)因?yàn)檫@個(gè)舶來(lái)詞，國(guó)內(nèi)頂尖的專家鬧分歧了，因?yàn)樗y翻譯了。這是由于中國(guó)的 PPP 情況有些特殊，Wiki 后面會(huì)解釋。出現(xiàn)的翻譯有公私合作制、公私協(xié)作、公私合營(yíng)、政企合作、政府與市場(chǎng)合作，好在越來(lái)越多的人贊同政府與社會(huì)資本合作這個(gè)翻譯。其實(shí)，PPP 在中國(guó)的起源再平常不過(guò)了，公私合作也不是舶來(lái)品，中國(guó)只是沒(méi)有形成專門的理論。

　　據(jù)說(shuō)是因?yàn)閲?guó)家養(yǎng)不起動(dòng)物園里的肉食動(dòng)物，保護(hù)不了路邊的樹(shù)木。 早在20世紀(jì) 70 年代末期，中國(guó)出現(xiàn)了最早的運(yùn)用 PPP 模式的例子。 20 世紀(jì) 70 年代的概念是什么?人都吃不上肉的日子，怎么養(yǎng)得起肉食動(dòng)物?？墒牵酚叙I死骨時(shí)，也會(huì)有酒肉臭的朱門。公共部門于是產(chǎn)生了運(yùn)用社會(huì)資源飼養(yǎng)動(dòng)物園里肉食性動(dòng)物想法。PPP 項(xiàng)目還被用來(lái)解決道路兩邊的樹(shù)木管理問(wèn)題?？赡苣銜?huì)想不到會(huì)有人偷樹(shù)，但是由于政府管理比較分散，這也是一個(gè)耗費(fèi)時(shí)間和成本的大問(wèn)題，后來(lái)統(tǒng)一種植樹(shù)木，然后指定私人部門管理，這種方法很奏效。想不到，PPP 就起源于你身邊的小事吧?

　　中國(guó)有沒(méi)有 PPP?

　　這是個(gè)弱智的問(wèn)題，卻引起了不少口水。

　　一種認(rèn)為中國(guó)就沒(méi)有 PPP，看不出來(lái)中國(guó)政府在 PPP 方面的作用。

　　一種認(rèn)為中國(guó)做了很多的 PPP，甚至有人認(rèn)為最早的 PPP模式就是在中國(guó)開(kāi)始的。在我們的廣東地區(qū)，港資參與廣東的基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)，包括港口等，一直到現(xiàn)在李嘉誠(chéng)的財(cái)團(tuán)都有多少年的租賃或者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，這個(gè)大眾可能不太清楚，但這是長(zhǎng)江集團(tuán)長(zhǎng)達(dá) 40 年穩(wěn)定的收入來(lái)源，每年港口上拉多少錢，別的賠了這個(gè)是穩(wěn)定的，就像長(zhǎng)江集團(tuán)的提款機(jī)一樣。

　　Wiki 再給大家一些數(shù)據(jù)：

　　?1990-2012 期間，中國(guó)共上馬 1,065 個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) PPP 項(xiàng)目

　　?相比之下，印度為 725 ，菲律賓為 123，印度尼西亞為 101 ，斯里蘭卡

　　有 73 個(gè) ，孟加拉則只有 59 個(gè)

　　英國(guó)有 648 個(gè)項(xiàng)目，韓國(guó)有 567 項(xiàng)目 ，澳大利亞有 127。

　　來(lái)源：世界銀行，2013

　　統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是基于比較狹義的特許經(jīng)營(yíng) PPP 模式，其實(shí)中國(guó)的 PPP 項(xiàng)目遠(yuǎn)不止 1065個(gè)。但為什么有人說(shuō)中國(guó)的沒(méi)有 PPP?用樓部長(zhǎng)的話來(lái)講就是，中國(guó)的 PPP 在三個(gè)方面“形似而神不似”。PPP 的“神”是什么呢?PPP 最核心精氣神的就是“利益分配”與“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”，再加上政府的職能，這三個(gè)方面中國(guó)的 PPP 形似而神不似。

　　為什么形似而神不似呢?可以從中國(guó) PPP 發(fā)展的角度來(lái)理一理。

　　• 第一輪 PPP 熱潮 (90 年代): 外企主導(dǎo)，最有名的案例有廣西來(lái)賓 B 電廠法國(guó)威望迪集團(tuán)以約 20 億元人民幣的價(jià)格，拍得浦東自來(lái)水廠 50%的股權(quán)、50 年的經(jīng)營(yíng)權(quán)的案例

　　2002 年:中央政府禁止各級(jí)政府在已有項(xiàng)目中為外企提供固定收益率的擔(dān)保。外企逐步淡出中國(guó) PPP 領(lǐng)域。

　　第二輪 PPP 熱潮(2000 以來(lái)的十多年): 國(guó)企主導(dǎo)，成為經(jīng)典的地鐵四號(hào)線，鳥(niǎo)巢。很多 PPP 通過(guò)融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)，最終形成平臺(tái)債務(wù)。

　　• 第三輪 PPP 熱潮，大概從 2013 年7月開(kāi)始?中國(guó)宣布鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)是鐵路和城市基礎(chǔ)設(shè)施。

　　PPP 的應(yīng)用領(lǐng)域也從電廠、高速公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域到水處理、垃圾處理等領(lǐng)域，現(xiàn)在已經(jīng)覆蓋到小城鎮(zhèn)建設(shè)、安置房建設(shè)、醫(yī)院改革等領(lǐng)域。

　　第二階段，很明顯國(guó)企主導(dǎo)。英文里有一個(gè)專業(yè)術(shù)語(yǔ)叫 Institutional PPP，指的就是公共部門部分參股或者控股特許經(jīng)營(yíng)者的特許經(jīng)營(yíng)方式，指的就是地方融資平臺(tái)公司或者國(guó)有企業(yè)混合所有制形式。IPPP 在中國(guó)極為流行，這種類型的特許經(jīng)營(yíng)有一些的優(yōu)勢(shì)，可以向政府部門提供穩(wěn)定的信息流，也有可能有利于建立有效的合作伙伴關(guān)系。然而，公共部門參股的特許經(jīng)營(yíng)可能會(huì)破壞競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，產(chǎn)生利益沖突，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)分配不清。這是由于這種情況下私營(yíng)部門同時(shí)部分也屬公共部門，屬于灰色地帶。所以中國(guó)的 PPP 做了那么多，真正神似的倒沒(méi)有幾個(gè)。

　　但是從另外一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，至少在有一個(gè)部門，PPP 的有關(guān)法律和框架是有的，就是住房建設(shè)部管理的城建領(lǐng)域。04 年，建設(shè)部部長(zhǎng)王光燾簽發(fā)的第 126 號(hào)令《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中提到，鼓勵(lì)在它所管轄的市政領(lǐng)域進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)，基本的框架和世界各國(guó)推行的公私合營(yíng)是一致的，只不過(guò)它規(guī)定的只是特殊的一種方式——特許經(jīng)營(yíng)。按這個(gè)意義去講，至少在一個(gè)領(lǐng)域，我們中國(guó)的PPP 的運(yùn)作是符合國(guó)際慣例的，這也是為什么在世界銀行這邊，有一個(gè)項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)庫(kù)，中國(guó)的項(xiàng)目在各個(gè)發(fā)展中國(guó)家之中是最多的。

　　自 2013 年以來(lái)，PPP 真正升溫并引起決策層關(guān)注。我們看到中央鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的態(tài)度。樓部長(zhǎng)曾表示，在創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制、著力化解地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、積極推動(dòng)企業(yè)“走出去”的背景下，推廣使用 PPP 模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級(jí)，更是一次宏觀層面的體制機(jī)制變革。

　　PPP 在中國(guó)已經(jīng)從最初的融資工具、技術(shù)更新方式上升到實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新預(yù)算體系、整合社會(huì)資源、消除隱性壁壘的“機(jī)制變革”的工具。法律政策頂層設(shè)計(jì)、能力建設(shè)、投資環(huán)境等各個(gè)方面都進(jìn)展迅速，中國(guó)的 PPP 正嫣然從兒童時(shí)期進(jìn)入花季。

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