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文/孫潔 蘇京春
PPP在中國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展中方興未艾。2015年2月25日,財(cái)政部在官方網(wǎng)站發(fā)布了《2015年政府采購(gòu)工作要點(diǎn)》,其中闡明的八個(gè)工作要 點(diǎn)之二,就是在大力推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等各項(xiàng)改革工作中力推將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理工作,這無(wú)疑會(huì)將PPP模式在我國(guó)的發(fā)展推上新的臺(tái)階。筆者認(rèn)為, 將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理工作的意義主要體現(xiàn)在三個(gè)方面,且在相關(guān)工作開(kāi)展過(guò)程中應(yīng)注重一些層面上的提升。
使PPP項(xiàng)目有法可依,大幅提升規(guī)范性
上世紀(jì)90年代的福建泉州刺桐大橋項(xiàng)目是中國(guó)第一個(gè)民營(yíng)資本介入的PPP項(xiàng)目,其首創(chuàng)意義是非常顯著的,但與此同時(shí),我們必須認(rèn)識(shí)到民間資本與 政府合作過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。例如,投資方經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)沒(méi)有得到相關(guān)法律的充分保障,除收費(fèi)權(quán)以外的其他權(quán)益沒(méi)得到保障;收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法形成調(diào)整機(jī)制,無(wú)法 隨著情況變化而改變;刺桐大橋項(xiàng)目當(dāng)時(shí)確定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)30年,而國(guó)務(wù)院出臺(tái)的有關(guān)政策規(guī)定,經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限不得超過(guò)20年,政府政策法規(guī)變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)可能 由企業(yè)承擔(dān)。由此可見(jiàn),PPP模式的落實(shí)需要有效的契約保障,尤其是在此模式的各關(guān)系方中,掌握著公權(quán)力的政府部門(mén)從行為上來(lái)講更容易將自己的意志強(qiáng)加于 私人部門(mén),博弈雙方并不在平等的地位上,而負(fù)責(zé)項(xiàng)目落實(shí)的私人部門(mén)若得不到法律和契約的有效保護(hù),往往會(huì)淪為額外風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者。長(zhǎng)此以往,一方面會(huì)是 PPP模式在落實(shí)過(guò)程中難以持續(xù),另一方面會(huì)打擊民間資本參與的積極性,從而制約PPP的發(fā)展。
就PPP項(xiàng)目與政府采購(gòu)的關(guān)系而言,學(xué)界早有探討,目前已具初步共識(shí),即PPP項(xiàng)目雖然不屬于傳統(tǒng)意義上的政府采購(gòu),但是可將其歸入廣義政府采 購(gòu)的范疇。我國(guó)政府采購(gòu)法律體系相對(duì)健全,除政府采購(gòu)領(lǐng)域的法律基石——《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(2002年5月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù) 委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò))之外,法律體系中還囊括了《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》、《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》、《中 華人民共和國(guó)價(jià)格法》等國(guó)家法規(guī),以及各大部委和各地人民政府發(fā)布和出臺(tái)的相關(guān)政策和地方法規(guī),雖仍不乏有待改進(jìn)之處,但總體而言法律體系已基本建立、健 全,能夠有效保障政府采購(gòu)行為有法可依、有跡可循。
鑒于此,將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理必然能使PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)有法可依,大幅提升其規(guī)范性。實(shí)際上,一方面將從根本上改變我國(guó)PPP項(xiàng)目的實(shí)施 路徑,使其不在糾結(jié)、徘徊于是否應(yīng)遵循《招投標(biāo)法實(shí)施條例》、《政府采購(gòu)法》等相關(guān)法律、法規(guī)的約束。另一方面,更為重要的是,這將解決大家所期待的 PPP相關(guān)法律、法規(guī)之間的關(guān)系及一致性的關(guān)鍵性問(wèn)題。PPP模式在中國(guó)的運(yùn)用目前存在于多部委、多政策法規(guī)的矩陣型約束之下,客觀而言,十余項(xiàng)政策規(guī)章 構(gòu)建的矩陣型約束致力于使PPP模式發(fā)展得更加規(guī)范,但也難免因PPP項(xiàng)目并沒(méi)有清晰、明確的定位而難免出現(xiàn)交叉、多頭管理的現(xiàn)象,且缺乏法律層面的硬約 束,不利于PPP項(xiàng)目這樣契約型合作的運(yùn)行和進(jìn)一步發(fā)展。將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理之后,其運(yùn)行管理勢(shì)必需要遵循政府采購(gòu)相關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)章等 約束,相關(guān)矩陣型政策規(guī)章也將以《政府采購(gòu)法》等法律層面的硬約束為基礎(chǔ)全部理順,將PPP項(xiàng)目推向更加規(guī)范的運(yùn)行層面。除了現(xiàn)有的法律、法規(guī)、政策規(guī)章 之外,財(cái)政部還將針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性磋商出臺(tái)相關(guān)的管理辦法,進(jìn)一步規(guī)范和理順 PPP項(xiàng)目的運(yùn)行,保障其長(zhǎng)期和可持續(xù)發(fā)展。
將PPP資金納入預(yù)算,有力防風(fēng)保穩(wěn)、減輕支出壓力
2014年以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)步入“新常態(tài)”,宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力較大,而各地安排的基礎(chǔ)設(shè)施等投資計(jì)劃規(guī)模巨大,一方面面臨伴隨經(jīng)濟(jì)較大下行壓 力的財(cái)政資金趨緩壓力,另一方面面對(duì)規(guī)模巨大的投資計(jì)劃壓力的情況下,能夠引入、盤(pán)活民間和社會(huì)資本的PPP模式在地方政府融資過(guò)程中勢(shì)必將發(fā)揮重要作 用。而與此同時(shí),隨著PPP模式的廣泛運(yùn)用,對(duì)其所涉及資金的管理也亟待提上日程。就現(xiàn)狀來(lái)看,我國(guó)PPP模式的資金特點(diǎn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:第 一,PPP模式內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)資金量巨大,僅 2014年底財(cái)政部公布的首批30個(gè)PPP示范項(xiàng)目總投資額就達(dá)1800億元,其中22個(gè)是地方融資平臺(tái)公司的存量項(xiàng)目;第二,PPP模式中的政府出資部 分目前沒(méi)有正式納入預(yù)算,各地、各領(lǐng)域PPP項(xiàng)目資金來(lái)源各異,呈現(xiàn)出五花八門(mén)的特點(diǎn)。PPP模式的這兩個(gè)特點(diǎn)實(shí)際上都是雙刃劍:首先,卷入的資金量巨 大,一面表明其帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力更強(qiáng),另一面也意味著風(fēng)險(xiǎn)水平更高;其次,政府出資部門(mén)未納入預(yù)算,一面有利于PPP項(xiàng)目所需資金的靈活運(yùn)用,另一面也 意味著PPP項(xiàng)目資金可能不具備任何保障。
結(jié)合目前我國(guó)PPP模式的實(shí)踐來(lái)看,由于契約中社會(huì)資本實(shí)際上處于相對(duì)弱勢(shì)地位,占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位的政府往往存在資金方面的延遲、縮水甚至是毀約的 傾向,而一旦發(fā)生這樣的情況,PPP項(xiàng)目即面臨破產(chǎn),毫無(wú)保障可言。致力于保障社會(huì)資本與政府合作過(guò)程中政府資金的穩(wěn)定性,就必須著重考慮將PPP資金納 入預(yù)算,并與此同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)此部分資金的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督和績(jī)效監(jiān)管。而將PPP資金納入預(yù)算管理這一目標(biāo),將隨著PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理行為實(shí)現(xiàn)。在我國(guó),政 府采購(gòu)使用的是財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金,PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理之后,勢(shì)必可使部分具有運(yùn)行缺口的項(xiàng)目補(bǔ)貼資金從預(yù)算層面得到制度性保障。
自然拓展政府采購(gòu)邊界,減少政府支出壓力
從傳統(tǒng)的政府采購(gòu)流程來(lái)看,其至少具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn):第一,采購(gòu)目標(biāo)具有針對(duì)性,即在嚴(yán)格的政府采購(gòu)預(yù)算編制的采購(gòu)計(jì)劃經(jīng)財(cái)政部門(mén)審批通 過(guò)后,有針對(duì)性的采購(gòu)目標(biāo)即確定,一般情況下,無(wú)論這一采購(gòu)目標(biāo)是產(chǎn)品或服務(wù),都具有較為嚴(yán)格的邊界;第二,采購(gòu)過(guò)程一般具有較為嚴(yán)格的一輪流程,即采購(gòu) 人與供應(yīng)商之間的關(guān)系在采購(gòu)流程結(jié)束后也將結(jié)束,供應(yīng)商為采購(gòu)人能提供目標(biāo)產(chǎn)品或服務(wù),采購(gòu)人通過(guò)國(guó)庫(kù)支付中心向采購(gòu)人付款。
而對(duì)于PPP項(xiàng)目而言,其較傳統(tǒng)的政府采購(gòu)項(xiàng)目顯然提升了產(chǎn)品或服務(wù)水平,原因是:第一,PPP項(xiàng)目能夠自然拓展政府采購(gòu)的邊界。與政府采購(gòu)計(jì) 劃目標(biāo)一般具有嚴(yán)格的邊界不同,PPP項(xiàng)目一方面很難確定嚴(yán)格的邊界,另一方面也勢(shì)必具有更為廣泛的邊界,原因在于PPP模式的應(yīng)用范圍一般是落在基礎(chǔ)設(shè) 施領(lǐng)域,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中和竣工后,設(shè)備升級(jí)、專(zhuān)業(yè)維護(hù)等方面的配套服務(wù)與其建設(shè)密不可分,且基礎(chǔ)設(shè)施具有長(zhǎng)期使用的特征,勢(shì)必呈現(xiàn)跨越一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間區(qū) 間的特性,相關(guān)配套服務(wù)更加不是一次、兩次能夠解決,而是一個(gè)長(zhǎng)期的合作過(guò)程。第二,在自然拓展政府采購(gòu)邊界的基礎(chǔ)上,PPP項(xiàng)目也能夠減少政府支出的壓 力。如上所述,傳統(tǒng)的政府采購(gòu)項(xiàng)目完工后就要一次性支付完畢,而PPP項(xiàng)目則不必當(dāng)期支付,從而可緩解政府財(cái)政支出壓力。實(shí)際上,鑒于PPP項(xiàng)目具有能夠 自然拓展政府采購(gòu)邊界和長(zhǎng)期性的特點(diǎn),在項(xiàng)目落成后,其長(zhǎng)期運(yùn)行的20年至30年中,也可以把相關(guān)維護(hù)、升級(jí)等配套服務(wù)交由社會(huì)資本方承擔(dān),可使PPP項(xiàng) 目較政府采購(gòu)而言呈現(xiàn)出“工程”加“服務(wù)”的升級(jí)特點(diǎn),從而節(jié)省了政府在基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期使用過(guò)程中可能產(chǎn)生的維護(hù)、升級(jí)等支出。
開(kāi)展過(guò)程中應(yīng)注重一些層面上的提升
在以上重大意義的基礎(chǔ)上,我們還應(yīng)認(rèn)識(shí)到,將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理的開(kāi)展過(guò)程中,還應(yīng)當(dāng)特別注重一些層面上的提升。
——PPP項(xiàng)目的收入應(yīng)與支出一同納入政府預(yù)算管理
對(duì)于PPP項(xiàng)目中完全由使用者付費(fèi)的,應(yīng)當(dāng)把費(fèi)用收入一并納入政府預(yù)算管理,這樣做的好處在于:一是可以監(jiān)督PPP項(xiàng)目的盈利,從而間接監(jiān)督 PPP項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn);二是可以防控PPP項(xiàng)目的暴利行為,因其畢竟是引入社會(huì)資本的項(xiàng)目運(yùn)作,就資本逐利的本質(zhì)而言,利用PPP項(xiàng)目牟取暴利的情況極有可能 發(fā)生;三是可以實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目的頂層調(diào)控,如果項(xiàng)目收入比契約預(yù)期低,則政府可以適當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)貼,如果項(xiàng)目收入比契約預(yù)期高,則政府可以對(duì)其進(jìn)行控制以利 于整體資源的分配。因此,我們建議將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理工作之后,其資金支付納入政府預(yù)算管理的同時(shí),其費(fèi)用等相關(guān)收入也要一并納入政府預(yù)算。
——政府采購(gòu)的國(guó)際形勢(shì)應(yīng)與國(guó)內(nèi)一同納入風(fēng)險(xiǎn)層面考慮
在考慮國(guó)內(nèi)形勢(shì)的同時(shí),我們建議更應(yīng)放眼于未來(lái)。中國(guó)加入WTO后,GPA談判工作也在以緊鑼密鼓的腳步進(jìn)行,將政府采購(gòu)放在國(guó)際大舞臺(tái)上,我 們勢(shì)必應(yīng)防范未來(lái)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理工作后,意味著PPP模式與政府采購(gòu)的全面接軌,也就意味著在政府采購(gòu)對(duì)外放開(kāi)之后,PPP項(xiàng) 目也將對(duì)外開(kāi)放。面對(duì)較為復(fù)雜的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì),我們應(yīng)當(dāng)提前布局、積極應(yīng)對(duì),比如是否可考慮將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)的重要基礎(chǔ)設(shè)施部分納入到GPA談判 的例外部分等,從而有效防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。
(孫潔為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員;蘇京春為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所助理研究員)
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