發(fā)揮PPP融資模式作用 創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制

發(fā)布日期：2015-05-04來源：金融時報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　通常，PPP項目投資規(guī)模巨大，期限較長，在項目建設(shè)與運營過程中，金融機構(gòu)的綜合性服務(wù)是各參與方順利完成融資責(zé)任與融資過程的重要支持。同時，PPP模式對各類金融機構(gòu)而言也意味著機遇。因此，為推動PPP項目順利實施，需要以創(chuàng)新的思維，推動建立市場化、可持續(xù)的資金保障機制，有效發(fā)揮金融的引導(dǎo)和促進作用。

　　郭新明

　　2014年《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》中首次提出，推廣使用社會資本合作模式(簡稱PPP)，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資與運營。4月21日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，通過了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》?！豆芾磙k法》的推出將加快政府與PPP項目的推廣，同時PPP將在很大程度上改變?nèi)藗兊纳鐣瞽h(huán)境。2015年中國的PPP市場已進入大規(guī)模實施階段，如何積極推廣運用PPP模式，更好地發(fā)揮金融支持作用，提升PPP模式的運作質(zhì)量，是我們需要研究和解決的現(xiàn)實問題。

　　PPP內(nèi)涵、運作優(yōu)勢

　　與運作關(guān)鍵

　　PPP模式起源于西方，是一種優(yōu)化的項目采購機制，廣義上泛指公共部門與民營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)所建立的中長期合作關(guān)系，各參與方共同承擔(dān)風(fēng)險并履行相應(yīng)管理職責(zé)。狹義范疇則可以理解為一系列項目融資模式的總稱，例如BOT(建造-運營-移交)、DBFO(設(shè)計-建造-融資-運營)、DBO(設(shè)計-建造-運營)，以及BOO(建造-擁有-運營)等。雖然目前各類機構(gòu)或?qū)＜覍W(xué)者對于PPP尚未形成完全一致的定義表述，但是均強調(diào)公共產(chǎn)品或服務(wù)、伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)等四大基本要素。

　　PPP模式的運作優(yōu)勢在于：一是政府機構(gòu)與私營投資者之間的相互協(xié)調(diào)關(guān)系貫穿項目始終。政府可依據(jù)合同約定，下調(diào)公共產(chǎn)品價格或通過補貼、漲價等方式，確保項目可持續(xù)。二是轉(zhuǎn)換政府職能，緩解財政支出壓力。在PPP模式下，政府從過去單純的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供者變?yōu)楸O(jiān)管者，從投資中解放出來，降低政府負債，減輕檔期財政支出壓力。三是提高公共產(chǎn)品供給率。PPP模式通過構(gòu)建公共產(chǎn)品新產(chǎn)權(quán)關(guān)系，整合公私部門的各自優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品的供給效率。四是合理分配風(fēng)險。在項目初期政府與私營投資者即可實現(xiàn)風(fēng)險分配，各自承擔(dān)一部分風(fēng)險，提高項目融資成功的可能性。五是拓寬私營企業(yè)發(fā)展空間。PPP模式通過授予特許經(jīng)營權(quán)，使私營企業(yè)不再局限于傳統(tǒng)行業(yè)，可以進入電力電信、供水道路燈基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，大幅拓寬了私營企業(yè)的發(fā)展空間。

　　PPP操作模式靈活多樣，但關(guān)鍵運作理念均是“物有所值”與契約精神。“物有所值”是國際上普遍采用的一套評價標(biāo)準(zhǔn)，是PPP模式的核心理念之一。從經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)視角分析，“物有所值”是所有采購的源動力和制度目標(biāo)，是指所采購的貨物、工程以及服務(wù)的全生命周期內(nèi)總成本最小。這并非簡單追求采購價格最低，而是更多關(guān)注成本、質(zhì)量、風(fēng)險、效益等多維因素，通常細化為3E原則，即經(jīng)濟性、效率性以及有效性。經(jīng)濟性是指支出相對節(jié)約;效率性是指以最合理的投入獲得最大的產(chǎn)出;有效性是指產(chǎn)出與目標(biāo)高度相關(guān)，能實現(xiàn)期望效果。從國外實踐看，“物有所值”評價能在一定程度上防范和減少“政府失靈”問題，而且在項目不同階段開展評估的目的與功能各有側(cè)重。

　　另外，契約精神是PPP運作成功的必要保障。PPP項目合同時間跨度長，以15年至30年居多，需要雙方履約守信、落實承諾，降低“合同是張紙，簽完隨時改”的政策不確定風(fēng)險以及政府換屆風(fēng)險。如果合同履行過程中隨意性過強，缺乏平等地位和爭議協(xié)商處理機制，勢必會造成社會資本顧慮重重，難以調(diào)動其參與積極性。因此，要強化合同契約約束，形成公開透明、清晰有效的政策制度環(huán)境。政府應(yīng)形成以“平等民事主體”身份與社會資本主體簽約的新思維與新規(guī)范，這是對傳統(tǒng)政府單純行政權(quán)力意識的突破，也是PPP機制長效運行的重要基礎(chǔ)。

　　英國PPP模式的

　　實踐經(jīng)驗

　　英國是PPP模式的發(fā)源地，在相關(guān)實踐方面全球領(lǐng)先，其運作模式深刻影響了歐美、亞太和拉美等國，這些國家在建立PPP政策框架以及實施要件時均參考借鑒了英國經(jīng)驗。英國自1992年使用民間主動融資(PFI)以來，20多年內(nèi)建造了800多個基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，總額超過700億英鎊，PFI項目的價值與數(shù)量約占全球的1/3。PFI使英國中央政府和地方政府較好利用了市場企業(yè)的專業(yè)能力和效率，革新了政府治理的理念與方式，并節(jié)省了大量財政資金。根據(jù)英國財政部的相關(guān)統(tǒng)計，截至2013年6月，在營的PFI項目為各級政府節(jié)省了16億英鎊。與此同時，英國政府致力于不斷完善采購機制，減少制度缺陷，著手推動一系列改革，具體措施包括：公布整體政府賬戶，提高賬務(wù)透明程度;推出PFI運營成本節(jié)約計劃，改善成本效率和現(xiàn)金價值;實行新的審查與核準(zhǔn)機制，確保采購過程合理、執(zhí)行高效等。2012年起，英國政府結(jié)合上述改革經(jīng)驗，啟動實施了第二代PFI模式即PF2，以進一步改善公共服務(wù)領(lǐng)域的公私合作。目前，英國及世界各國針對PPP模式的探索與完善仍在繼續(xù)，并形成了一些值得借鑒的實踐經(jīng)驗。

　　一是政府要發(fā)揮指導(dǎo)、監(jiān)督以及合作者的作用，從而統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公平與效率。PPP項目是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，參與部門眾多，法律關(guān)系繁雜，政府需從傳統(tǒng)的壟斷主導(dǎo)者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧贫ā⒔M織采購以及監(jiān)測評估等角色，確保各方利益特別是公眾利益不受侵害。例如，英國政府先后成立了 PUK(Partnership UK)、基礎(chǔ)設(shè)施局(IUK)等專業(yè)機構(gòu)，輔導(dǎo)地方政府順利開展PFI項目。此外，英國政府還建立完善相關(guān)法律、政策、實施與監(jiān)管框架，如技術(shù)準(zhǔn)則、合同標(biāo)準(zhǔn)、物有所值評估指南等，一方面極大地激發(fā)社會資本參與積極性，另一方面明確相關(guān)約束條件，避免公眾利益受到損失。

　　二是全過程管理至關(guān)重要，其中風(fēng)險管理是關(guān)鍵。一般而言，PPP的全生命周期流程控制涉及招商管理、風(fēng)險管理與績效管理三大環(huán)節(jié)。招商管理是項目成功的基礎(chǔ)，需要建立公平的市場準(zhǔn)入環(huán)境，訂立清楚的目標(biāo)。風(fēng)險管理是項目成功的保障，包括了風(fēng)險分擔(dān)和合作機制，即應(yīng)按照專業(yè)分工以及最佳承受能力分擔(dān)風(fēng)險，并建立開放合作框架，共同協(xié)商克服困難。而績效管理作為戰(zhàn)略執(zhí)行工具，主要包括績效監(jiān)控和支付機制兩大層面，以便及時修正問題，保證績效目標(biāo)順利實現(xiàn)。

　　PPP模式下

　　發(fā)揮金融的引導(dǎo)和促進作用

　　通常，PPP項目投資規(guī)模巨大，期限較長，在項目建設(shè)與運營過程中，金融機構(gòu)的綜合性服務(wù)是各參與方順利完成融資責(zé)任與融資過程的重要支持。同時，PPP模式對各類金融機構(gòu)而言也意味著機遇。因此，為推動PPP項目順利實施，需要以創(chuàng)新的思維，推動建立市場化、可持續(xù)的資金保障機制，有效發(fā)揮金融的引導(dǎo)和促進作用。

　　一是構(gòu)建多層次的資金供給市場，形成合理的融資結(jié)構(gòu)。各類金融機構(gòu)應(yīng)通過業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，積極參與PPP項目。立足我國國情，PPP的融資之路應(yīng)以銀行為核心，整合證券、保險和信托業(yè)，并積極嘗試吸引保險公司、私募基金、社保基金等長期機構(gòu)投資者參與項目的開發(fā)投資。充分發(fā)揮各機構(gòu)的比較優(yōu)勢，著力構(gòu)建多渠道資源，進而實現(xiàn)融資能力擴張與效率增進的有機融合過程。

　　二是發(fā)揮好開發(fā)性金融、政策性金融的作用。政府推進PPP項目，應(yīng)靈活運用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類金融工具，建立期限匹配、成本適當(dāng)以及多元可持續(xù)的資金保障機制。尤其要加強與開發(fā)性、政策性金融機構(gòu)合作。同時，開發(fā)性銀行應(yīng)充分發(fā)揮中長期融資優(yōu)勢，積極提供融資顧問及“投資、貸款、債券、租賃”等綜合金融服務(wù)，并在合理范圍內(nèi)，給予PPP項目差異化信貸政策。地方政府還可與金融機構(gòu)搭建合作框架協(xié)議，針對性地發(fā)展PPP產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，提高國有資金運用效率的同時，支持具有發(fā)展前景的公共項目。

　　三是銀行類金融機構(gòu)應(yīng)發(fā)揮好“投行+商業(yè)銀行”優(yōu)勢，從傳統(tǒng)的資金提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金組織者與牽頭方。一方面關(guān)注政策導(dǎo)向，了解各地城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃與項目的篩選進展情況，對于優(yōu)質(zhì)項目和具有發(fā)展前景的項目主動跟進;另一方面結(jié)合項目需求，設(shè)計開發(fā)綜合性、創(chuàng)新性的金融產(chǎn)品，包括項目融資、貿(mào)易融資、銀團貸款、出口信貸、資金管理等，可在項目管理、抵押擔(dān)保措施、業(yè)務(wù)經(jīng)營管理、融資租賃與多元化的銀行咨詢服務(wù)等領(lǐng)域進行探索。

　　四是引導(dǎo)鼓勵證券公司、保險機構(gòu)、信托公司、融資租賃、私募基金參與項目不同階段的投資與管理，降低項目風(fēng)險。證券公司可以開展債券發(fā)行、設(shè)計資產(chǎn)證券化產(chǎn)品以及PPP項目并購財務(wù)顧問等業(yè)務(wù);信托公司可以通過過橋性融資，以夾層融資、名股實債等方式對風(fēng)險較高的PPP建設(shè)期提供資金支持，或者發(fā)起并管理信托計劃，成為項目基金的優(yōu)先級投資人;保險公司則可以從資產(chǎn)端與負債端雙向?qū)覲PP項目。在資產(chǎn)端，可以通過股權(quán)投資、債權(quán)投資計劃等與政府合作，緩釋資產(chǎn)負債錯配問題。在負債端，保險公司可為某些政府付費項目的履約風(fēng)險承保，或者為項目建筑工程險、財產(chǎn)險等承保，從而提高項目結(jié)構(gòu)設(shè)計的靈活性，促進風(fēng)險的合理分擔(dān)與轉(zhuǎn)移。

　　五是引導(dǎo)各類金融機構(gòu)突破創(chuàng)新，形成與PPP模式相適應(yīng)的風(fēng)險管理措施。PPP模式下，金融機構(gòu)應(yīng)調(diào)整原先阻礙性的政策，實施金融支持政策與風(fēng)險管理體系的再造。在項目管理、抵押擔(dān)保、還款來源方面進行探索與創(chuàng)新，建立適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險管理流程與評估模式。項目籌劃設(shè)計階段，金融機構(gòu)主要對項目質(zhì)量及投資主體的開發(fā)能力，包括投資者資金實力與技術(shù)水平、政府公共部門的管理能力、項目自身盈利和前景等方面進行重點評估;項目建設(shè)與運營階段，金融機構(gòu)應(yīng)充分識別成本投入的各類風(fēng)險因素，分類進行定量分析，開發(fā)設(shè)計風(fēng)險緩釋工具，確保項目按時完工并具備充足的現(xiàn)金流以實現(xiàn)投資回報。

　　我國推廣PPP模式的

　　優(yōu)化路徑

　　PPP模式是國際公認(rèn)的市場參與公共資源配置的有效途徑之一。目前，財政部與發(fā)改委就 PPP的基本思路和框架達成共識，密集出臺多份政策文件予以支持，地方政府也陸續(xù)出臺了地方版的PPP政策文件，開始新一輪的探索踐行。未來，推廣PPP 將在借鑒國際成熟經(jīng)驗基礎(chǔ)上，加快完善政策框架和制度環(huán)境，發(fā)揮政府和市場的比較優(yōu)勢，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，漸次推廣，提升PPP項目的運行質(zhì)量。

　　(一)建立并完善系統(tǒng)化、多層次的法律體系，均衡政府與社會資本之間的權(quán)力職能。目前，雖發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，發(fā)改委、財政部也出臺了一系列政策文件，但立法層級相對較低，大多屬框架性、指導(dǎo)性文件，缺乏系統(tǒng)性法律框架。為此，需進一步完善法律體系，可采用綜合立法和單項立法相結(jié)合的模式：一是盡快出臺基礎(chǔ)設(shè)施投融資法、政府和企業(yè)合作法等主要法律法規(guī)，采取示范合同文本與自由式協(xié)議相結(jié)合的授權(quán)方法，明確項目合作中的重大事項，實現(xiàn)權(quán)力與職能在各主體間的均衡分配;同時，配套修改行業(yè)法、公司法、招投標(biāo)法等存在沖突的法律條款，避免法律瑕疵。二是可參照國外立法模式，針對具體項目進行專項立法，以此界定政府、私營企業(yè)與項目之間的責(zé)權(quán)關(guān)系。

　　(二)建立科學(xué)監(jiān)管和協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建政府與社會資本之間的良性互動。要明確監(jiān)管原則，確立政府在質(zhì)量與安全規(guī)劃、核定價費標(biāo)準(zhǔn)、績效評估、維護市場秩序中的關(guān)鍵作用。要建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，確立PPP牽頭主管部門，進而構(gòu)建涵蓋財政、發(fā)改、住建、交通、環(huán)保等多個部委的跨部門協(xié)作機制，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，規(guī)范運作，提高項目透明度，并積極探索在省級層面設(shè)立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機構(gòu)。為了防止公共部門濫用權(quán)利，可以考慮建立公眾監(jiān)督體系，通過投訴及建議渠道，借助網(wǎng)絡(luò)等多媒體對相關(guān)信息與數(shù)據(jù)進行管理與分析，從而形成雙向監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

　　(三)完善風(fēng)險分擔(dān)與利益分配機制，提升政府與社會資本之間的合作水平。調(diào)動社會資本的參與度必須形成合理的風(fēng)險分擔(dān)與利益分配機制。對于風(fēng)險分擔(dān)，首先應(yīng)在國家宏觀制度層面明確并堅守“風(fēng)險由最適宜的一方承擔(dān)”的總原則，即社會資本主要承擔(dān)設(shè)計、建造、運營與財務(wù)等風(fēng)險，政府部門主要承擔(dān)政治、法律、土地取得與監(jiān)管體制風(fēng)險。在微觀運作層面，由于項目參與方對風(fēng)險的認(rèn)識、控制和偏好存在差異，且項目風(fēng)險存在周期長、復(fù)雜性、動態(tài)性等特點，需要雙方協(xié)商談判，通過識別風(fēng)險并初步分擔(dān)風(fēng)險，留置風(fēng)險共擔(dān)，風(fēng)險的跟蹤與再分擔(dān)等步驟，形成科學(xué)的激勵與約束作用。在利益分配方面，應(yīng)堅持“盈利但不暴利”的總原則，具體操作中可根據(jù)任務(wù)重要性、階段性任務(wù)績效評價結(jié)果，評估各參與方在項目實際運作中的貢獻，作為利益分配的基本參考，以保護社會投資者的合理經(jīng)濟利益不受損。

　　(四)建設(shè)重諾履約的信用環(huán)境，營造PPP模式推廣的社會氛圍。一是加強政策引導(dǎo)。采取多種形式宣傳解讀PPP模式的意義，強化輿論引導(dǎo)，積極培育“雙贏”或“多贏”的合作理念;搭建現(xiàn)代信息服務(wù)平臺，及時公開PPP項目審批建設(shè)運營全過程信息，確保政府和社會資本合作項目的公開透明。二是強化社會信用環(huán)境建設(shè)。重視投資者教育，廣泛開展基于維護PPP項目合作雙方權(quán)益的法律、契約和信用教育與宣傳，確保政府依法行政，及時兌現(xiàn)合同約定，社會資本守信自律，提高誠信經(jīng)營的意識。三是建立問責(zé)約束機制。加強合同管理，加大PPP項目合同違約行為的責(zé)任追究和處罰力度，為政府與社會資本合作營造良好的信用氛圍。

　　(五)全面提升政府治理能力，培養(yǎng)專業(yè)人才隊伍。一是地方政府應(yīng)加強對PPP先進理論和成功經(jīng)驗的學(xué)習(xí)，對政策解讀、模式設(shè)計、評估方法、具體案例、全過程管理控制等展開培訓(xùn)，提高地方政府的依法行政水平與治理能力。二是積極發(fā)展專業(yè)中介機構(gòu)，加大相關(guān)專業(yè)人才和管理技術(shù)的引進力度，加強對專業(yè)人才的培養(yǎng)，形成一批既有理論知識又有實踐經(jīng)驗的復(fù)合型人才，提升PPP管理專業(yè)化和決策科學(xué)化水平。

　　(作者系人民銀行西安分行黨委書記、行長)

【相關(guān)閱讀】

• 建筑民企PPP項目再獲政策利好
• 全國首條PPP高速公路項目開通運營
• PPP模式助力九江治水 總投資達76.99億元
• 中國鐵建聯(lián)合體中標(biāo)122.95億元公路PPP項目
• 中國PPP發(fā)展形成“三大方陣”
• 第三屆中國PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規(guī)范發(fā)