PPP模式具有三重政策目標(biāo)

發(fā)布日期：2015-06-12來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道編輯：宋珍珍

[摘要]

　　近期，國發(fā)〔2014〕43號文(《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》)中規(guī)定的地方舉借或化解債務(wù)問題兩大政策工具逐步進(jìn)入政策發(fā)力期。一方面，財政部召開全國會議、部署《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號)的貫徹落實，發(fā)改委公開發(fā)布近2萬元的PPP項目庫，各地方政府紛紛出臺實施方案，形成PPP推進(jìn)的熱潮。此外，繼3月份下達(dá)第1批一萬億置換債券額度后，近日財政部又下達(dá)了第2批一萬億置換債券額度。其中，財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人在就下達(dá)第2批置換債券額度有關(guān)問題答記者問時談到，“增量融資部分，優(yōu)先采取政府和社會資本合作模式，不能采取政府和社會資本合作模式的，由地方政府依法發(fā)行政府債券解決”。

　　PPP之所以成為地方增量融資的首選，精髓在于打通股權(quán)與債權(quán)的市場聯(lián)系，從而暢通了社會資本的進(jìn)入通道，進(jìn)而可以建立更靈活的市場化投融資機(jī)制。換言之，PPP模式的獨(dú)特優(yōu)勢在于可以實現(xiàn)債權(quán)與股權(quán)的有機(jī)轉(zhuǎn)換。無獨(dú)有偶，債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)恰恰是國企改革三年脫困的“三大殺手锏”之一，對國企脫困發(fā)揮了非常重要的作用。盡管存在諸多不同，國企的“債轉(zhuǎn)股”經(jīng)驗仍可以啟發(fā)我們更好地理解PPP的政策目標(biāo)。

　　1999年，國務(wù)院決定在工、農(nóng)、中、建四大國有商業(yè)銀行分別組建金融資產(chǎn)管理公司，并作為投資主體，對符合條件的國有企業(yè)實施“債轉(zhuǎn)股”。據(jù)統(tǒng)計，截至2005年6月，除軍工企業(yè)外，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)債轉(zhuǎn)股方案的企業(yè)有561戶，轉(zhuǎn)股額3769億元，其中，完成注冊組建新公司的企業(yè)444戶，占79%(參見邵寧主編《國有企業(yè)改革實錄(1998-2008)》)。經(jīng)過“債券股”，企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)大為優(yōu)化，資產(chǎn)負(fù)債率大幅下降，獲得了休養(yǎng)生息和提質(zhì)增效的機(jī)會，為企業(yè)脫困和改革贏得時間。盡管短期來看，債權(quán)投資者承擔(dān)了一定的利息損失，但從長遠(yuǎn)來看，“債轉(zhuǎn)股”更好地實現(xiàn)了各方投資者的利益。

　　PPP模式的核心包括項目協(xié)議、股權(quán)協(xié)議和融資協(xié)議，是“債轉(zhuǎn)股”思路新的應(yīng)用領(lǐng)域和應(yīng)用方式。其中，股權(quán)結(jié)構(gòu)中處理好國資與社會投資之間的關(guān)系至關(guān)重要。因此，PPP模式的有效運(yùn)行亟需地方國資的主動變革和積極參與，既可以更好地保護(hù)社會投資者的利益，又實現(xiàn)了國資的有序進(jìn)出和保值增值。

　　初步來看，從國發(fā)〔2014〕43號文到國辦發(fā)〔2015〕42號文，PPP的政策目標(biāo)已由“化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險”，進(jìn)一步提升為“化解債務(wù)風(fēng)險”和打造“雙引擎”并舉，實現(xiàn)了目標(biāo)的積極轉(zhuǎn)化，衍化出多重政策目標(biāo)。而從國企改革的歷史經(jīng)驗進(jìn)一步思考的話，PPP的政策目標(biāo)蘊(yùn)含于地方債務(wù)、地方股權(quán)(國資)與社會資本的良性互動。一定意義上，對地方政府而言，PPP的有效運(yùn)作承載著“剝離政府性債務(wù)”、“增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)”和“國資有進(jìn)有退及保值增值”三重目標(biāo)，這對中西部地區(qū)和縣域?qū)用嬗绕渚哂薪梃b意義。

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