難以“著陸”的PPP模式（一）

發(fā)布日期：2015-06-30來(lái)源：中國(guó)公路網(wǎng) 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)是指政府為推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域的體制機(jī)制改革，增強(qiáng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給能力及效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、股權(quán)合作、購(gòu)買服務(wù)等方式，與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及長(zhǎng)期合作的伙伴關(guān)系。

　　目前，在有關(guān)部門的積極推動(dòng)下，全國(guó)各地宣傳、推廣PPP模式的熱度很高，但真正落地的PPP項(xiàng)目并不多。PPP項(xiàng)目陷入實(shí)際操作的困境，存在政策誤導(dǎo)的傾向。地方政府應(yīng)采用靈活措施予以應(yīng)對(duì)，以便為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展贏得更多的政策及資金支持。具有中國(guó)特色的PPP

　　PPP模式是舶來(lái)品，本意是強(qiáng)調(diào)“公私合作”，原意是通過建立公共部門和私人部門的合作伙伴關(guān)系，發(fā)揮私人部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。國(guó)外通過PPP模式采購(gòu)公共產(chǎn)品，即以“購(gòu)買服務(wù)”的方式進(jìn)行PPP運(yùn)作，主要采用委托運(yùn)營(yíng)，簽署服務(wù)合同、管理合同、租賃合同，或?qū)ΜF(xiàn)有設(shè)施授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式進(jìn)行運(yùn)作。因此，在PPP模式運(yùn)用的實(shí)踐中，人們最關(guān)心的是如何確定采購(gòu)價(jià)格，如何規(guī)范采購(gòu)流程等問題。

　　在國(guó)外，基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目的投資建設(shè)也會(huì)采用PPP模式，但由于西方國(guó)家市場(chǎng)化程度很高，真正采用PPP模式在工程項(xiàng)目投資建設(shè)全過程中的運(yùn)用相對(duì)較少。PPP模式被引入我國(guó)后，由于國(guó)情不同，在實(shí)際運(yùn)用中體現(xiàn)出突出的中國(guó)特色。非公共部門和私人部門的合作

　　由于我國(guó)是公有制經(jīng)濟(jì)占主體地位，目前的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目投資中，各級(jí)各類國(guó)有企業(yè)及事業(yè)單位投資占主體地位。國(guó)有企業(yè)既不能被認(rèn)為是“私人部門”，也不是完整意義上的“公共部門”。PPP模式引入我國(guó)后，被稱為“政府和社會(huì)資本合作”，而不是公共部門和私人部門的合作，這就使得合作對(duì)象的選擇、分析評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等出現(xiàn)明顯變化。用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)工程建設(shè)領(lǐng)域

　　與西方國(guó)家“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)結(jié)構(gòu)不同，我國(guó)總體上屬于“大政府、小社會(huì)”的結(jié)構(gòu)，有關(guān)公共服務(wù)外包，政府購(gòu)買服務(wù)的法律法規(guī)、制度體系、思維習(xí)慣等有待完善，政府向社會(huì)資本購(gòu)買服務(wù)的制度建設(shè)還處于起步階段，因此我國(guó)以“購(gòu)買服務(wù)”的方式使用PPP的情形還很少，目前仍處于起步和探索階段。我國(guó)當(dāng)前對(duì)PPP的認(rèn)知，主要是用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域，主要以特許經(jīng)營(yíng)的方式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。核心目的是推動(dòng)投融資體制改革

　　我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域推廣應(yīng)用PPP模式，目的是通過引入并有效運(yùn)用市場(chǎng)化手段，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域的投融資體制深化改革，尤其是民間資本參與項(xiàng)目建設(shè)，打破傳統(tǒng)體制機(jī)制，提高資源配置的質(zhì)量和效率。在公共服務(wù)采購(gòu)領(lǐng)域應(yīng)用PPP，核心目的是要降低采購(gòu)價(jià)格，明確主體資格，規(guī)范采購(gòu)程序。二者的目標(biāo)導(dǎo)向具有明顯區(qū)別。

　　接受PPP需要心理準(zhǔn)備

　　BOT與PPP的區(qū)別

　　在基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域，與PPP模式關(guān)聯(lián)最強(qiáng)的就是BOT模式。從字面上看，BOT強(qiáng)調(diào)的是“建設(shè)”“運(yùn)營(yíng)”“移交”等項(xiàng)目周期各個(gè)階段的具體活動(dòng)，并且衍生出幾十種不同的操作模式，將工程設(shè)計(jì)、改建、租賃等各種活動(dòng)加入其中。PPP則強(qiáng)調(diào)的是“合作伙伴關(guān)系”的建立。

　　如果BOT的項(xiàng)目運(yùn)作框架充分考慮了各方權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)的是可持續(xù)性的合作架構(gòu)，則基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目采用的BOT模式就等同于PPP模式，并且可采用各種各具特色的操作模式。否則，如果僅強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目能否建成，能否運(yùn)營(yíng)和移交，關(guān)注的重點(diǎn)是項(xiàng)目周期各階段的具體活動(dòng)，而不重視各方的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及項(xiàng)目運(yùn)作的可持續(xù)性，這樣的BOT就不是PPP。

　　工程建設(shè)領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式更難

　　政府對(duì)公共服務(wù)的采購(gòu)，無(wú)論是采用委托運(yùn)營(yíng)、特許經(jīng)營(yíng)模式，還是簽署服務(wù)合同、管理合同及租賃合同，所涉及的環(huán)節(jié)相對(duì)較少，合作的時(shí)間周期也相對(duì)較短，構(gòu)建政府和社會(huì)資本之間的合作關(guān)系相對(duì)較為容易。

　　工程投資建設(shè)涉及的因素十分復(fù)雜。在過去30多年的應(yīng)用過程中，人們總結(jié)出幾十種BOT項(xiàng)目的演變形式，以適應(yīng)各種類型工程項(xiàng)目運(yùn)用的實(shí)際需要。因此，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域構(gòu)建政府和社會(huì)資本合作伙伴關(guān)系，需要處理政策設(shè)計(jì)、建設(shè)規(guī)劃、可行性研究、咨詢?cè)u(píng)估、招投標(biāo)、工程建設(shè)、項(xiàng)目管理、工程試運(yùn)營(yíng)、建成移交等一系列復(fù)雜活動(dòng)，需要經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行系統(tǒng)性的研究策劃，才能制定出能夠滿足可持續(xù)性要求的政府和社會(huì)資本合作實(shí)施方案，難度往往很大。

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