農(nóng)業(yè)：PPP模式應(yīng)用的新藍(lán)海

發(fā)布日期：2016-03-07來源：元亨祥經(jīng)濟(jì)研究院編輯：宋珍珍

[摘要]

　　資本是逐利的，PPP模式的本質(zhì)是政府與私人合作，為社會提供公共服務(wù)，共同分擔(dān)風(fēng)險，又要讓社會資本的參與方有利可圖，這樣才能共贏。目前政府對中國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，又無法獨(dú)立承擔(dān)大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，之前社會資本沒有大規(guī)模的進(jìn)入農(nóng)業(yè)，一是因?yàn)槠渌a(chǎn)業(yè)利潤率較高，二是因?yàn)橹袊霓r(nóng)村土地制度不明晰，不敢進(jìn)入。現(xiàn)在中國工業(yè)企業(yè)利潤率下滑、市場又處于“資產(chǎn)荒”時期，農(nóng)村土地確權(quán)制度逐漸建立，為農(nóng)業(yè)建設(shè)引入PPP模式奠定了良好的基礎(chǔ)。

　　一、農(nóng)業(yè)PPP正當(dāng)時

　　2003年前農(nóng)業(yè)處于社會資本不進(jìn)入、政府投入少的階段，2003年后政府逐漸加大了對農(nóng)業(yè)的投入、社會資本少量進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的需要?？傮w而言現(xiàn)在農(nóng)業(yè)仍處于政府投入不足、社會資本不敢大規(guī)模進(jìn)入的階段，之所以出現(xiàn)這種狀況在于之前土地所有權(quán)、使用權(quán)不明晰，土地?zé)o法流轉(zhuǎn)的狀況，而這種狀況正在逐漸得到改善。

　　(一)制度可行性

　　之前中國農(nóng)村的土地制度讓農(nóng)民對土地只有使用權(quán)沒有所有權(quán),且使用權(quán)是否可流轉(zhuǎn)也沒有明確的答案，農(nóng)村土地要素市場配置一直是人們關(guān)注的要點(diǎn)，具體包括農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革、土地確權(quán)登記頒證工作、耕地保護(hù)和補(bǔ)償制度等問題。目前改革的思路逐漸明晰，具體見下表。

　　2015 年12 月24至25日中央農(nóng)村工作會議在京召開，會議總結(jié)了十二五時期三農(nóng)工作，并部署2016 及十三五時期農(nóng)村工作。會議提出用發(fā)展新理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，重要議題包括：著力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革;推動糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合、種養(yǎng)加一體、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展;保障糧食安全;農(nóng)業(yè)支持政策要向規(guī)模經(jīng)營主體傾斜;完善農(nóng)產(chǎn)品價格機(jī)制和收儲政策等。由以上政策變遷可以看出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場正在逐漸形成，且為改革的重點(diǎn)，社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)市場的制度性障礙逐漸得到清理。

　　(二)農(nóng)業(yè)適合做PPP的原因

　　1.農(nóng)業(yè)投資的特點(diǎn)適合PPP項(xiàng)目

　　農(nóng)業(yè)適合PPP模式取決于其自身的投資特點(diǎn)與回報(bào)率?？傮w而言有以下幾點(diǎn)。

　　第一，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資改造的特點(diǎn)適合PPP項(xiàng)目。規(guī)?；r(nóng)業(yè)初期投資大，但使用期長，我國對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入一直不足，政府財(cái)政對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投資力度也有弱化的趨勢。由于投入不足，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施普遍落后、老化陳舊，很難對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供持續(xù)的保障和促進(jìn)作用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力很難有大的提高。尤其是水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬太多，因此會造成初期投資大的特征，可農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施卻具有使用周期長的特點(diǎn)，一旦建成，便可長期使用，且規(guī)劃得宜，便不存在浪費(fèi)現(xiàn)象。

　　第二，農(nóng)業(yè)市場容量巨大，農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)具有不可替代性，且潛在需求巨大，如對綠色健康食品的需求日益增長，這一特點(diǎn)可以為投資提供穩(wěn)定的收益保障，與PPP要求長期收益穩(wěn)定的特點(diǎn)不謀而合。

　　第三，投資收益率。農(nóng)業(yè)企業(yè)收益率很難與新興行業(yè)相比，如TMT、新材料等行業(yè)企業(yè)。后者可以小資金投入獲取大收益，而農(nóng)業(yè)企業(yè)的增長卻是以規(guī)模整合或自然增長為特點(diǎn)的，投資于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)很難有暴利的機(jī)會。但目前農(nóng)業(yè)行業(yè)的收益率超出社會平均收益率，且在農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)的情況下收益穩(wěn)定有保障，穩(wěn)定增長可期，這恰恰是社會資本所需要的。

　　第四，目前對農(nóng)業(yè)投資的現(xiàn)狀適合PPP項(xiàng)目。目前對農(nóng)業(yè)投資呈現(xiàn)出前后兩端比重大的情況，即前端投資種子種苗、后端投農(nóng)產(chǎn)品深加工及品牌化的企業(yè)多，而投資于土地規(guī)模整合、規(guī)?；a(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施改造的資本不多。之所以出現(xiàn)這種狀況，原因在于之前土地使用權(quán)不明晰，社會資本不敢大規(guī)模進(jìn)入。目前這一障礙已經(jīng)逐漸得到清理，政府方面也希望社會資本進(jìn)入、也有誠意與社會資本合作，打通農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的產(chǎn)業(yè)鏈。另外土地收益的屬性也適合社會資本進(jìn)入，土地永遠(yuǎn)是稀缺的，而土地進(jìn)行整合、可以規(guī)模化生產(chǎn)后的收益是穩(wěn)定的，適合社會資本的進(jìn)入。

　　2.政策支持

　　目前我國政府不但推進(jìn)了土地確權(quán)工作，也鼓勵社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)。如2016年1月4日國務(wù)院辦公廳發(fā)布關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見。意見明確提出鼓勵社會資本投入農(nóng)業(yè)，對社會資本投資建設(shè)連片面積達(dá)到一定規(guī)模的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、生態(tài)公益林等，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)、堅(jiān)持節(jié)約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營活動。能夠商業(yè)化運(yùn)營的農(nóng)村服務(wù)業(yè)，要向社會資本全面開放。積極引導(dǎo)外商投資農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

　　總結(jié)以上幾點(diǎn)，不難看出，農(nóng)業(yè)會是PPP模式應(yīng)用的新領(lǐng)域。

　　二、農(nóng)業(yè)PPP市場前景廣闊

　　(一)土壤修復(fù)

　　目前我國耕地污染日益加劇，土壤污染也日甚一日，在此背景下國家相繼出臺了一系列的政策來扶持土壤修復(fù)行業(yè)的發(fā)展，如國務(wù)院、發(fā)改委、環(huán)保部、財(cái)政部、國土資源部等部門密集出臺一系列的土壤修復(fù)政策，目前，我國待修復(fù)的污染場地?cái)?shù)量非常之多，保守估計(jì)超過50萬塊。2013年全國土壤修復(fù)領(lǐng)域企業(yè)由 200多家增至500多家，產(chǎn)值達(dá)140億元。我國有待修復(fù)的土壤污染面積為3.83億畝，土壤修復(fù)市場超6萬億元，僅耕地修復(fù)市場潛在容量就達(dá)到3.8 萬億，空間巨大。

　　(二)政府補(bǔ)貼

　　中央對三農(nóng)問題向來重視，對三農(nóng)補(bǔ)貼的項(xiàng)目也逐漸增多，2015年中央累計(jì)對三農(nóng)補(bǔ)貼的政策達(dá)50項(xiàng)目，明確具體補(bǔ)貼金額的政策有21項(xiàng)，金額合計(jì)2066.5896億元，具體項(xiàng)目與金額如下表。

　　(數(shù)據(jù)來源于民生證券研究報(bào)告：6 萬億藍(lán)海待開發(fā)，土壤修復(fù)成環(huán)保下一個風(fēng)口)

　　以往對城鎮(zhèn)和工業(yè)領(lǐng)域的投資很大，對農(nóng)業(yè)投資的欠賬較多，現(xiàn)在城鎮(zhèn)和工業(yè)領(lǐng)域重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象高企，投資效率下滑，在此背景下，我們預(yù)期政府對于農(nóng)業(yè)的投資補(bǔ)貼與力度會大幅增強(qiáng)。

　　(三)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)市場

　　國家發(fā)展和改革委員會有關(guān)負(fù)責(zé)人2月18日表示，將在資金整合、投融資方面加大創(chuàng)新力度，大規(guī)模推進(jìn)“十三五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)“十三五”農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)做出更大貢獻(xiàn)。據(jù)悉高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)每畝需要投入1000-2000元，初步估算，10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)需要投資1至2萬億。

　　三、PPP在農(nóng)業(yè)中的模式

　　(一)初級模式

　　參與方為政府與社會資本，形如BT、BOT、BOOT、BOO等形式，社會資本參與農(nóng)田水利建設(shè)，或從事休閑旅游項(xiàng)目開發(fā)，或進(jìn)行耕田土壤修復(fù)以公私合營等形式達(dá)到雙贏目的。

　　案例：仁懷市PPP模式

　　2014年仁懷市政府分別與臺灣今日景藝生物科技公司和香港東升科技集團(tuán)正式簽訂合作協(xié)議，打造企業(yè)投資與政府配套、農(nóng)民適當(dāng)自籌的投資模式，目的是實(shí)現(xiàn)整體規(guī)劃、整體流轉(zhuǎn)、整體運(yùn)營、利益分享。其項(xiàng)目概算總投資為6.25億元，其中，企業(yè)投資3.45億元，占總投資的55.2%;政府組織投資 2.4億元，占38.4%;農(nóng)民自籌0.4億元，占6.4%，利用PPP運(yùn)作模式，使政企民三方組成了真正意義上的利益共同體。這兩個項(xiàng)目建成后，除了種植的農(nóng)產(chǎn)品外，觀光農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游形成的風(fēng)景點(diǎn)會產(chǎn)生門票收入，公司與市政府對收益進(jìn)行分成，市政府的分成將全部劃拔給項(xiàng)目所在地的鎮(zhèn)、村，主要用于壯大集體經(jīng)濟(jì)、完善服務(wù)功能，同時，政府將根據(jù)企業(yè)投資計(jì)劃和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，按照約定的比例配套投入建設(shè)。這種方式減輕了政府財(cái)政和融資的壓力，降低了企業(yè)參與公共領(lǐng)域項(xiàng)目的門檻，也減少了農(nóng)民改善環(huán)境的投入負(fù)擔(dān)。

　　(二)中級模式

　　在農(nóng)田土地確權(quán)、土地長期自由流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶以土地入股，社會資本進(jìn)行一攬子的土地修復(fù)、生產(chǎn)經(jīng)營、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府進(jìn)行補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。參與者及流程如下。

　　(三)高級模式

　　高級模式類似聯(lián)合體模式，參與者眾多，農(nóng)戶以土地入股或提供勞動力，社會資本以資本入股，政府提供補(bǔ)貼，另外的參與者還有農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)銷商、銀行、基金證券等。農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)銷商預(yù)先提供定單、銀行提供貸款，并將未來土地的收益進(jìn)行資產(chǎn)證券化，實(shí)現(xiàn)社會資本的退出，即社會資本、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)銷商、基金證券聯(lián)合參與。模式成功的核心在于土地確權(quán)與土地集中經(jīng)營。

　　四、農(nóng)業(yè)PPP的主要瓶頸及國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

　　長期來看，雖然PPP模式在農(nóng)業(yè)中的前景廣闊，但短期內(nèi)仍有許多問題與障礙。

　　(一)土地使用權(quán)期限不明晰

　　目前雖然土地確權(quán)工作在逐步推進(jìn)，但對土地使用權(quán)的期限到底有多久卻沒有明確的說法，各地也不盡相同，國家并沒有立法明確對農(nóng)村土地承包的使用權(quán)限，而PPP模式適用于長期項(xiàng)目，因此這也造成了目前PPP在農(nóng)業(yè)應(yīng)用中呈現(xiàn)前后兩端重，即對前端投資種子種苗、后端投資農(nóng)產(chǎn)品深加工及品牌化的企業(yè)多，而投資于土地規(guī)模整合、規(guī)?；a(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施改造的資本不多，深層原因還是在于土地的使用期限不明晰。

　　(二)土地使用權(quán)限分散

　　目前我國農(nóng)村土地仍以農(nóng)戶為單位，進(jìn)行承包經(jīng)營，呈現(xiàn)出分散化的特點(diǎn)，很難進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)，有投資意向的往往受“釘子戶”困擾，一個自然村的土地集中受到釘子戶的困擾便很難成片經(jīng)營，一個鄉(xiāng)至一個縣的土地更難集中規(guī)?；褂?。

　　(三)政府補(bǔ)貼分散化、權(quán)屬不清晰

　　中央與地方政府對三農(nóng)有各種補(bǔ)貼，但這各種補(bǔ)貼的對象是承包者，如良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼直接發(fā)放給首次承包人，而不是土地種植者手中，這便造成補(bǔ)貼給不種田人，而種田人得不到補(bǔ)貼的現(xiàn)象，PPP模式進(jìn)入農(nóng)業(yè)后，政府補(bǔ)貼給誰的問題尤為突出，并沒有明確。

　　(四)國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

　　結(jié)合我國目前的狀況，國際經(jīng)驗(yàn)借鑒主要有美國的立法與補(bǔ)貼政策、日本政府的宏觀調(diào)控及法國土地集中政策。

　　1.美國立法及補(bǔ)貼

　　為了全方位的規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展，美國政府主要是通過立法與補(bǔ)貼政策促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，如政府每隔5年就出臺一個“農(nóng)業(yè)法案”計(jì)劃，作為今后5年農(nóng)業(yè)科研、教育、推廣的綱領(lǐng)與依據(jù);另外，美國農(nóng)業(yè)科技研究局根據(jù)美國農(nóng)業(yè)發(fā)展的情況，制定6年農(nóng)業(yè)科技發(fā)展計(jì)劃，與農(nóng)業(yè)法案相銜接;通過國家稅收、補(bǔ)貼、價格干預(yù)、信貸管理以及產(chǎn)量定額分配等手段，對農(nóng)產(chǎn)品市場與農(nóng)業(yè)內(nèi)部資源配置保持有效調(diào)節(jié)。

　　2.日本政府的宏觀調(diào)控

　　日本分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)能迅速納入現(xiàn)代化的軌道，主要是依靠日本政府的全面干預(yù)和強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控政策。日本在其國內(nèi)工業(yè)化達(dá)到一定水平后，在20世紀(jì) 60年代中期及70年代初期對農(nóng)業(yè)實(shí)行反哺政策，如提高農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)裝備水平、加速農(nóng)村建設(shè)等，進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整、擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模、提高農(nóng)村組織水平等。

　　3.法國土地集中政策

　　二戰(zhàn)結(jié)束后，法國政府通過了土地改組政策，加速了土地的集中，實(shí)質(zhì)是國家高價收買沒有生產(chǎn)力農(nóng)戶的土地，轉(zhuǎn)賣給經(jīng)營者或工業(yè)企業(yè)家去經(jīng)營，70年代后，為了加速農(nóng)業(yè)用地的集中，法國政府又對農(nóng)民發(fā)放終生養(yǎng)老金，促使44萬老年農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)，僅此一項(xiàng)就集中了900多萬公頃的土地，相當(dāng)于全部農(nóng)用土地的四分之一，與此同時，為了防止矛盾的尖銳化，避免社會動蕩，又通過一系列政策，對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，對離開農(nóng)業(yè)的青壯年進(jìn)行培訓(xùn)或發(fā)放培訓(xùn)費(fèi)用，對老年農(nóng)民發(fā)放退休金;實(shí)行免費(fèi)醫(yī)療等，為土地集中使用打下了基礎(chǔ)。

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