土壤污染治理PPP模式探討

發(fā)布日期：2016-03-16來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/靳林明 林珊

　　繼大氣、水污染防治后，土壤環(huán)境污染成為我國下一步重點治理的目標(biāo)，但土壤治理是一個系統(tǒng)的工程，需要穩(wěn)定而持續(xù)的資金投入和技術(shù)投入，而當(dāng)前制約土壤污染治理的最主要問題是資金來源問題。

　　目前，中央及地方在環(huán)境治理領(lǐng)域積極推行PPP模式，國家也在醞釀一系列鼓勵政策，促進(jìn)和規(guī)范土壤污染治理領(lǐng)域政府和社會資本合作，并逐步將土壤污染防治領(lǐng)域全面向社會資本開放。

　　本文旨在對土壤治理的現(xiàn)狀及PPP模式進(jìn)行初步探討。

　　一、當(dāng)前土壤污染現(xiàn)狀及治理難點

　　根據(jù)環(huán)境保護(hù)部與國土資源部于2014年聯(lián)合發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，目前全國土壤環(huán)境狀況不容樂觀。部分地區(qū)土壤污染較重，耕地 土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。全國土壤總的超標(biāo)率為16.1%，從地域分布來看，南方土壤污染重于北方;長三角州、珠江三角洲、東北 老工業(yè)基地等部分區(qū)域土壤污染問題較為突出，西南、中南地區(qū)土壤金屬超標(biāo)范圍較大。[1]污染破壞了土壤自身結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)作物減產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)降低，進(jìn)而 危害人體和牲畜健康，危害生態(tài)環(huán)境安全和人居環(huán)境安全。

　　相對于大氣污染和水污染，土壤污染的治理任務(wù)難度更大，主要表現(xiàn)為四點：一是，土壤污染屬于次生污染，大氣污染、水域污染和資源低效利用是造成 土壤污染的重要原因。在治理土壤污染的同時，還需要同時保證大氣污染、水域污染得到有效遏制，并提高資源的利用率，所以土壤污染的防治是一項系統(tǒng)性的環(huán)境 治理過程。二是，土壤污染中的有害物質(zhì)極難降解，甚至可能永遠(yuǎn)在環(huán)境里循環(huán)，對人類生產(chǎn)和生活帶來極大的負(fù)面影響。三是，土壤污染治理的成本非常大，而我 國土壤污染防治的工作又處在極不發(fā)達(dá)的初級階段，土壤污染治理資金存在巨大缺口。四是，目前我國缺乏專門的立法對土壤污染者的責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定。

　　二、土壤污染治理的法律環(huán)境

　　目前，我國關(guān)于土壤污染治理的立法和規(guī)章只零散分布在一些部門法和部門規(guī)章內(nèi)，如《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《國務(wù)院辦公廳 關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知》(國辦發(fā)〔2013〕7號)等法律文件中，尚未有關(guān)于土壤污染治理的單行法律的頒布。

　　早在2015年3月召開兩會的時候，環(huán)保部部長陳吉寧透露，環(huán)保部門正在加緊起草《土壤污染防治法》，制定土壤污染行動計劃。相信在不久的將 來，《土壤污染防治法》就會頒布實施。在《土壤污染防治法》起草工作緊鑼密鼓進(jìn)行的同時，各地方也展開了地方土壤防治立法工作，如湖北省已于2016年2 月1日通過了《湖北省土壤污染防治條例》，該法將于同年8月試行。福建省也組織起草了《福建省土壤污染防治辦法》，該辦法已于2016年2月1日施行。

　　我國環(huán)保法法律基本都秉承“污染者負(fù)擔(dān)”原則。雖然我國尚未有立法明文規(guī)定由誰來承擔(dān)土壤污染治理的費用，但參照其它單行法律的規(guī)定，土壤污染 治理的費用應(yīng)由污染者最終負(fù)擔(dān)，這也符合國際慣例。然而，由于我國目前尚無有效的問責(zé)機(jī)制，“污染一塊地就走人”的現(xiàn)狀讓政府很難向污染者收取土壤污染治 理費。因此，作為責(zé)任方的政府，就不得不自行考慮被污染土地的治理費用來源問題。

　　三、PPP項目運作模式設(shè)計分析

　　土壤修復(fù)的公益性較強(qiáng)，不能通過向公眾收費收回投資，最后還是依賴于政府付費。就政府付費來源問題，目前，土壤修復(fù)項目多數(shù)是將修復(fù)后的部分土 地作為建設(shè)用地進(jìn)行出讓，政府將土地出讓金作為政府付費的來源。在這種模式下，可能會存在如下問題：一是，項目生命周期通常較短，治理企業(yè)完成修復(fù)工作后 不參與后續(xù)持續(xù)維護(hù)，土壤治理的長期效果存疑;二是，如果政府出讓土地的土地出讓收入不足以支付治理費用，也會對政府的治理意愿構(gòu)成制約。

　　我們認(rèn)為，可以探索建立一種新型的土壤修復(fù)PPP運作模式，將土壤修復(fù)工程和修復(fù)后土地開發(fā)結(jié)合在一起，即：

　　政府通過競爭性程序選定社會資本負(fù)責(zé)土壤污染修復(fù)項目的投資、修復(fù)治理。政府設(shè)定考核指標(biāo)，根據(jù)績效考核指標(biāo)對社會資本的治理效果進(jìn)行考核，并支付治理服務(wù)費。

　　政府將治理后的部分土地通過劃撥、出租等方式，在一定合作期限內(nèi)授予社會投資人使用，由社會投資人開發(fā)建設(shè)一些有利于保護(hù)土壤資源且能夠有效防 止土壤二次污染的項目，如市政公園、特色景區(qū)等。政府和社會投資人可以就此運營產(chǎn)生的收益進(jìn)行分成，且政府分成部分可以沖抵土壤治理費用。

　　經(jīng)過治理的土地，也可以出讓用于建設(shè)非污染項目。經(jīng)過土壤治理和項目開發(fā)，帶動周邊地塊價值的增加。政府和社會投資人可以探索建立有關(guān)收益分享機(jī)制。

　　四、案例分析

　　1. 岳塘模式

　　在目前為數(shù)不多的正在進(jìn)行的土壤修復(fù)PPP項目中，湘潭市岳塘區(qū)竹埠港土壤修復(fù)工程率先開啟了將土壤修復(fù)和土地開發(fā)結(jié)合的PPP模式。

　　湖南湘潭市岳塘區(qū)竹埠港老工業(yè)區(qū)，面積僅有1.74平方公里，卻是湖南省乃至國家重金屬污染治理的重點區(qū)域。該工業(yè)區(qū)由于長期的化工生產(chǎn)，每年 排出大量的廢水、廢氣、含有鎘、銅、鉛等大量廢渣的重金屬，致使當(dāng)?shù)氐耐寥篮偷叵滤械闹亟饘俸繃?yán)重超標(biāo)。且該工業(yè)區(qū)毗鄰湘江，離長沙市飲用水源地相距 很近，對當(dāng)?shù)鼐用窦伴L沙居民的日常生產(chǎn)生活造成巨大隱患。

　　2014年1月，岳塘區(qū)政府與永清集團(tuán)簽署合作協(xié)議，同年6月合資組建”湘潭竹埠港生態(tài)治理投資有限公司“，投入注冊資金人民幣1億元，其中岳 塘區(qū)政府持有項目公司65%的股份。作為該項目融資、投資、監(jiān)管的主體，項目公司將負(fù)責(zé)拆除工業(yè)區(qū)內(nèi)關(guān)停企業(yè)廠房、修復(fù)遺留污染處和污染場地以及建設(shè)周邊 區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施。

　　現(xiàn)在，該項目已建成室內(nèi)處理車間面積3,800平方米，分成污染土壤堆放區(qū)、污染土壤修復(fù)區(qū)、污染土壤養(yǎng)護(hù)區(qū)3個功能區(qū)，修復(fù)合格土壤存放場地 面積2,600平方米。日處理污染土壤能力為1,500至2,000立方米。這些被污染的土壤經(jīng)過濃度檢測、固化、穩(wěn)定化等程序和技術(shù)修復(fù)后，將被作為回 填材料，應(yīng)用于道路路基等基料回填，重新煥發(fā)出生機(jī)。[2]

　　竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理完成后，將會被開發(fā)成生態(tài)新城，參與項目的各方將從治理土地增值收益中獲得回報。

　　目前，國家發(fā)改委下發(fā)復(fù)函(發(fā)改辦環(huán)資[2015]2075號)，批準(zhǔn)湘潭岳塘竹埠港地區(qū)為全國環(huán)境污染第三方治理試點單位。

　　2. 武漢金口垃圾場修復(fù)模式

　　武漢金口垃圾場修復(fù)工程雖未采用PPP模式，但其對修復(fù)后土地的開發(fā)方式值得土壤修復(fù)PPP項目借鑒。

　　武漢金口垃圾場興建于1989年，占地768畝，曾經(jīng)是武漢最大的垃圾填埋場。金口垃圾場承擔(dān)了江漢、硚口、東西湖三個區(qū)的生活垃圾處理任務(wù)， 經(jīng)多年垃圾處理形成了長約1,300米、寬350米、體量達(dá)500多萬立方米的垃圾堆體。由于生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重惡化、周邊居民的生活質(zhì)量受到影響，金口垃 圾場已于 2005年關(guān)閉。

　　2012年，武漢申辦園博會時大膽提出了把經(jīng)修復(fù)的金口垃圾場原址作為園博會會址的想法，打動了園博會評審委員會的全部評委，最終獲得了 2015第十屆中國園博會的舉辦權(quán)。歷經(jīng)了3年多的垃圾處理、生態(tài)修復(fù)和園林景觀建設(shè)后，金口垃圾場原址煥然一新，再也沒有惱人的臭味和隨處可見的污水， 取而代之的是綠意盎然、鳥語花香的園博園。

　　從今年9月份武漢園博會舉辦至今，已經(jīng)吸引了110萬人次參觀展覽。在園博會結(jié)束之后，園博園將作為城市公園永久保留，主體建筑將變成城市婚禮 中心、室內(nèi)主題樂園、五星級酒店、園林會所等，最大限度發(fā)揮了修復(fù)后場地的價值，實現(xiàn)修復(fù)、治理、利用、開發(fā)環(huán)環(huán)相扣的環(huán)境修復(fù)模式。在前不久閉會的聯(lián)合 國氣候變化巴黎大會中，武漢市憑借對垃圾場生態(tài)修復(fù)后建設(shè)園博園的舉措，在全球94個城市申報的216個項目中脫穎而出，獲得了“C40城市氣候領(lǐng)袖群第 三界城市獎”。

　　五、結(jié)語

　　在大力發(fā)展和推廣土壤修復(fù)技術(shù)的同時，還應(yīng)發(fā)展和完善土壤檢測系統(tǒng)，建立土壤污染情況大數(shù)據(jù)平臺，形成防治一體的土壤治理體系。國家有關(guān)部門還 應(yīng)建立土壤開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)地方政府治理污染土壤的動力。土壤修復(fù)的公益性較強(qiáng)，通過引入社會資本參與土壤治理項目，可以補(bǔ)足資金缺口，減輕政府的財政 負(fù)擔(dān);通過競爭機(jī)制，能吸引更多擁有先進(jìn)治理修復(fù)技術(shù)的企業(yè)投入其中，提高修復(fù)效率。

　　土壤污染防治，需要根據(jù)各地的條件，因地制宜進(jìn)行個性化的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計。我們有理由相信，隨著國家對環(huán)保的日益重視，土壤修復(fù)項目未來一定可以得到有效推進(jìn)。

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