解讀PPP項(xiàng)目中的土地政策

發(fā)布日期：2016-05-10來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　中建政研合伙人，恒興永業(yè)總經(jīng)理 劉松

　　中建政研專家委員會(huì)委員，恒興永業(yè)工程師 王寧

　　近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，資金需求大量增長，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)需求以及土地出讓收入下降等因素影響，我國財(cái)政收入壓力持續(xù)增大。目前緩解這種現(xiàn)狀的主要方式是通過PPP模式引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)。政府和社會(huì)資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。中建政研在協(xié)助眾多PPP項(xiàng)目落地實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)，保證項(xiàng)目建設(shè)用地，是PPP項(xiàng)目落地的關(guān)鍵?，F(xiàn)就PPP相關(guān)土地政策做一下總結(jié)和解析。

　　一、建設(shè)項(xiàng)目用地政策

　　我國的建設(shè)項(xiàng)目使用土地除了村莊基礎(chǔ)設(shè)施用地、宅基地等之外，都要使用國有土地。一般來講，我國的土地政策主要是從土地供應(yīng)計(jì)劃、土地供應(yīng)方式、土地供應(yīng)程序等方面來支持和規(guī)范項(xiàng)目的用地。

　　(一)土地供應(yīng)計(jì)劃

　　國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃是指市、縣人民政府在計(jì)劃期內(nèi)對國有建設(shè)用地供應(yīng)的總量、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序和方式做出的科學(xué)安排。市、縣行政轄區(qū)內(nèi)計(jì)劃期供應(yīng)的全部國有建設(shè)用地納入供應(yīng)計(jì)劃。國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃的編制內(nèi)容包括：明確國有建設(shè)用地供應(yīng)指導(dǎo)思想和原則;提出國有建設(shè)用地供應(yīng)政策導(dǎo)向;確定國有建設(shè)用地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序和方式;落實(shí)計(jì)劃供應(yīng)的宗地;實(shí)施計(jì)劃的保障措施。

　　(二)土地供應(yīng)方式

　　土地供應(yīng)方式有兩種，一種是有償使用，一種是無償使用。

　　有償使用包括國有土地使用權(quán)出讓、國有土地租賃、國有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股等。

　　無償使用的供地方式是指“劃撥用地”。劃撥用地是我國特有的項(xiàng)目建設(shè)用地的取得方式之一，是有審批權(quán)限的各級政府根據(jù)我國《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定和2001年10月22日國土資源部令第9號令《劃撥用地目錄》，向符合劃撥用地條件的建設(shè)項(xiàng)目(項(xiàng)目使用的單位)無償供應(yīng)的土地。

　　(三)土地供應(yīng)程序

　　1、土地中心根據(jù)供應(yīng)地塊的情況，編制招標(biāo)、拍賣、掛牌文件，在招標(biāo)、拍賣、掛牌前20日發(fā)布招標(biāo)、拍賣、掛牌公告。其內(nèi)容包括招標(biāo)、拍賣、掛牌公告，投標(biāo)或競買須知、宗地圖、土地使用條件、標(biāo)書或競買申請書、報(bào)價(jià)單、成交確認(rèn)書、國有土地使用權(quán)出讓合同文本等。投標(biāo)申請人、競買申請人、持下列資料，辦理投標(biāo)、競買申請登記，土地中心對資格進(jìn)行審查，并核發(fā)競買回執(zhí)單。

　　2、以招標(biāo)方式進(jìn)行的，投標(biāo)人在投標(biāo)截止時(shí)間前，將標(biāo)書投入標(biāo)箱，土地中心根據(jù)公告規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)、公開開啟標(biāo)箱，宣布投標(biāo)人名稱、價(jià)格及投標(biāo)文件等內(nèi)容，由評標(biāo)小組綜合評定，確認(rèn)中標(biāo)人。

　　以拍賣方式進(jìn)行的，土地中心根據(jù)公告規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)、公開進(jìn)行拍賣，以最高應(yīng)價(jià)確認(rèn)競得人。

　　以掛牌方式進(jìn)行的，其掛牌時(shí)間不少于10個(gè)工作日，在此期間，競買人憑競買回執(zhí)單按規(guī)定在土地中心進(jìn)行報(bào)價(jià)登記，土地中心及時(shí)更新掛牌顯示價(jià)。掛牌期滿，按以下方式確定競得人。

　　3、以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式確定中標(biāo)人、競得人后，土地中心與中標(biāo)人、競得人簽訂成交確認(rèn)書。

　　4、中標(biāo)人、競得人應(yīng)當(dāng)按照成交確認(rèn)書約定的時(shí)間、地點(diǎn)簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》。中標(biāo)人、競得人支付的投標(biāo)、競買保證金，抵作國有土地使用權(quán)出讓金，其他投標(biāo)人、競買人支付的投標(biāo)、競買保證金，出讓人必須在招標(biāo)拍賣掛牌活動(dòng)結(jié)束后5個(gè)工作日內(nèi)予以退還，不計(jì)利息。

　　5、招標(biāo)拍賣掛牌結(jié)束后，土地中心在10個(gè)工作日內(nèi)將招標(biāo)拍賣掛牌出讓結(jié)果在土地有形市場公布。

　　6、受讓人依照《國有土地使用權(quán)出讓合同》的約定付清全部國有土地使用權(quán)出讓金后，應(yīng)當(dāng)依法申請辦理土地登記，領(lǐng)取國有土地使用權(quán)證書。

　　二、PPP項(xiàng)目用地政策分析

　　根據(jù)國辦發(fā)〔2015〕42號《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》中提到保障項(xiàng)目用地有多種方式，實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障項(xiàng)目建設(shè)用地。

　　對符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項(xiàng)目經(jīng)依法批準(zhǔn)可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府;實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后改變項(xiàng)目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。

　　不符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。以作價(jià)出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價(jià)出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

　　PPP項(xiàng)目行業(yè)類型以及所在區(qū)域不同，用地政策不同。

　　(一)各省市PPP項(xiàng)目用地政策

　　北京市

　　北京市人民政府2015年3月發(fā)布了《北京市人民政府關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制 鼓勵(lì)社會(huì)投資的實(shí)施意見》。

　　《實(shí)施意見》中提到細(xì)化土地供應(yīng)政策。此次《實(shí)施意見》進(jìn)一步對不同類型的PPP項(xiàng)目適用劃撥、協(xié)議出讓、競爭出讓、租賃等供地方式進(jìn)行了細(xì)化說明。

　　其中，軌道交通、非營利性的醫(yī)療設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、教育設(shè)施、文化設(shè)施、體育設(shè)施，可按劃撥方式供地。棚戶區(qū)改造安置房中涉及的經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房和符合條件的公共租賃住房，以及參照經(jīng)濟(jì)適用住房管理的安置房項(xiàng)目，可按劃撥方式供地。

　　四川省

　　四川省樂山市《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式的實(shí)施意見(試行)》的通知中提到政府和社會(huì)資本為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)，推廣運(yùn)用PPP模式，在PPP項(xiàng)目保障建設(shè)用地中，實(shí)行多樣化土地供應(yīng)。對符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。對不符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，以租賃方式、作價(jià)出資或者入股方式取得土地使用權(quán)。

　　河南省

　　2015年11月，河南省出臺了最新河南劃撥用地政策。從用地管控到工業(yè)用地提高利用率，規(guī)定閑置兩年的土地要收回。土地使用者沒有按規(guī)定開工，造成土地閑置一年的要繳納土地閑置費(fèi)，按出讓或劃撥土地價(jià)款的20%征收。閑置兩年的要收回，從新安排使用。對于不符合回收條件的，也會(huì)采取改變用途或者等價(jià)置換等途徑處置。

　　最新河南劃撥用地政策明確表示工業(yè)用地探索先租后讓，按照建設(shè)周期確定租賃期限，進(jìn)行招標(biāo)、拍賣的方式，租金可以一次性或者分期收取，也可協(xié)議出讓給原土地使用者，最高出讓年限為50年減去租賃期。

　　(二)各行業(yè)PPP項(xiàng)目用地政策

　　鐵路交通

　　2015年1月，關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知(發(fā)改基礎(chǔ)(2015)49號)中提到創(chuàng)新投融資體制，實(shí)施軌道交通導(dǎo)向型土地綜合開發(fā)，吸引社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等多種形式參與建設(shè)和運(yùn)營。

　　2015年5月，財(cái)政部和交通運(yùn)輸部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》中明確收費(fèi)公路項(xiàng)目實(shí)施PPP模式所涉及的收費(fèi)公路權(quán)益包括收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)和服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)。不同的項(xiàng)目可根據(jù)實(shí)際情況，將各項(xiàng)權(quán)益通過有效打包整合提升收益能力。收費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)的，在依法給予融資支持、項(xiàng)目沿線一定范圍土地開發(fā)使用等支持措施仍不能完全覆蓋成本時(shí)，可考慮給予合理的財(cái)政補(bǔ)貼。

　　養(yǎng)老服務(wù)

　　2014年4月，國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》的通知中提到養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地以出讓方式供應(yīng)的，建設(shè)用地使用權(quán)出讓年限按最高不超過50年確定。以租賃方式供應(yīng)的，租賃年限在合同中約定，最長租賃期限不得超過同類用途土地出讓最高年期。

　　非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施用地可采取劃撥方式供地。

　　營利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地，應(yīng)當(dāng)以租賃、出讓等有償方式供應(yīng)，原則上以租賃方式為主。土地出讓(租賃)計(jì)劃公布后，同一宗養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地有兩個(gè)或者兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式供地。

　　鼓勵(lì)租賃供應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地。為降低營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)成本，各地可制訂養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地以出租或先租后讓供應(yīng)的鼓勵(lì)政策和租金標(biāo)準(zhǔn)，明確相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，向社會(huì)公開后執(zhí)行。

　　鼓勵(lì)盤活存量用地用于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。對營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)利用存量建設(shè)用地從事養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，涉及劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出讓(租賃)或轉(zhuǎn)讓的，在原土地用途符合規(guī)劃的前提下，可不改變土地用途，允許補(bǔ)繳土地出讓金(租金)，辦理協(xié)議出讓或租賃手續(xù)。在符合規(guī)劃的前提下，在已建成的住宅小區(qū)內(nèi)增加非營利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建筑面積的，可不增收土地價(jià)款。若后續(xù)調(diào)整為營利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的，應(yīng)補(bǔ)繳相應(yīng)土地價(jià)款。

　　企事業(yè)單位、個(gè)人對城鎮(zhèn)現(xiàn)有空閑的廠房、學(xué)校、社區(qū)用房等進(jìn)行改造和利用，興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)臨時(shí)改變建筑使用功能從事非營利性養(yǎng)老服務(wù)且連續(xù)經(jīng)營一年以上的，五年內(nèi)可不增收土地年租金或土地收益差價(jià)，土地使用性質(zhì)也可暫不作變更。

　　利用集體建設(shè)用地興辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法使用本集體所有土地，為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員興辦非營利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以依法使用農(nóng)民集體所有的土地。

　　文化產(chǎn)業(yè)

　　國辦發(fā)〔2014〕15號國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和進(jìn)一步支持文化企業(yè)發(fā)展兩個(gè)規(guī)定的通知中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制涉及的原劃撥土地，轉(zhuǎn)制后用途符合《劃撥用地目錄》的，可繼續(xù)以劃撥方式使用，不符合《劃撥用地目錄》的，應(yīng)當(dāng)依法實(shí)行有償使用。

　　國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見國發(fā)〔2014〕46號在老城區(qū)和已建成居住區(qū)中支持企業(yè)、單位利用原劃撥方式取得的存量房產(chǎn)和建設(shè)用地興辦體育設(shè)施，對符合劃撥用地目錄的非營利性體育設(shè)施項(xiàng)目可繼續(xù)以劃撥方式使用土地;不符合劃撥用地目錄的經(jīng)營性體育設(shè)施項(xiàng)目，連續(xù)經(jīng)營一年以上的可采取協(xié)議出讓方式辦理用地綜上，各地區(qū)對PPP項(xiàng)目用地方式給予了相關(guān)規(guī)定，北京市、四川省針對行業(yè)類型不同提出了不同的供地方式，河南省針對劃撥用地方式具體操作措施進(jìn)行了細(xì)化。

　　根據(jù)各行業(yè)PPP項(xiàng)目用地政策，軌道交通類項(xiàng)目，政府鼓勵(lì)通過土地綜合開發(fā)，支持并補(bǔ)貼項(xiàng)目;對于養(yǎng)老服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)，依據(jù)項(xiàng)目營利與否，推出不同的供地方式，營利性項(xiàng)目主要以協(xié)議出讓、租賃等有償方式用地，非營利項(xiàng)目主要以劃撥無償方式用地。

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