PPP與特許經(jīng)營辨析

發(fā)布日期：2016-07-20來源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/劉洋 交通運輸部科學研究院 副研究員

（本文系作者為PPP知乎【交通PPP觀察者】專欄供稿，轉載請聯(lián)系【ppp知乎微信公眾號】)

　　本文從理論分析著眼，提出特許經(jīng)營是PPP下的一種具體模式，適合于使用者付費的準公共產(chǎn)品提供類項目。PPP的另一種主要模式是政府購買服務。我國應推行兩種模式相結合的雙軌制PPP制度頂層設計，明確部門職責分工，指導地方操作實踐。

　　一、導言

　　2013 年以來，隨著國家財稅體制改革的推進,“政府與社會資本合作”(PPP)作為創(chuàng)新公共產(chǎn)品與服務領域投融資機制的重要手段,在國內(nèi)盛行起來，標志性事件為十八屆三中全會《決定》提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，這次號召是以特許經(jīng)營方式提出的，而特許經(jīng)營在我國并不陌生，其典型模式BOT在我國已有多年運作實踐。2014年至2015年，國務院、財政部、發(fā)改委密集發(fā)布了PPP系列文件，引導PPP在我國不斷深入發(fā)展。然而，這些文件中都未明確PPP與特許經(jīng)營、政府采購等概念的區(qū)別，容易導致對PPP項目模式的錯誤理解，進行對項目設計和實施帶來不利影響。本文力圖在追蹤PPP發(fā)源及不同模式相關理論的基礎上，結合我國實際，對相關概念進行解析，對不同PPP模式明確邊界，以期為政策制度設計和項目運作提供借鑒。

　　二、PPP起源

　　PPP在國際上被譯為公私合營，是指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的長期合作關系。在我國，則更多地將私營部門擴大為社會投資者的概念，包括國有資本、民營資本和外資。

　　國際上，PPP模式的起源經(jīng)歷了從雛形到發(fā)展演變的歷程。最初的創(chuàng)造性運用開始于美國，由公共部門和私營部門聯(lián)合投資于教育項目[i]。20世紀80年代，多個國家與國際組織開始在基礎設施項目融資與實施模式上運用PPP的各種模式。發(fā)展到20世紀90年代，英國正式提出了公私伙伴關系的概念，這種演變主要經(jīng)歷了私有化、立約承包和私人部門融資計劃(Private Finance Initiative，PFI)三個階段;1992年，英國首次提出私人部門融資計劃的概念，在這一方式下，公共部門與私人部門供應商簽訂長期服務合同，注明提供的產(chǎn)品要求，更關注服務和資金效益，這與前一階段具有強烈價格導向的立約承包形成鮮明的對照。此后，PPP逐漸在美國、加拿大、法國、德國、澳大利亞、新西蘭和日本等發(fā)達國家得到廣泛應用。21世紀以來，聯(lián)合國、世界銀行、歐盟和亞洲開發(fā)銀行等國際組織把PPP的理念和經(jīng)驗在全球大力推廣，許多發(fā)展中國家，如中國、印度、巴西等紛紛開始實踐。

　　各國在實踐過程中，發(fā)展出具有各國特色的PPP模式。英國以私人部門融資計劃(PFI)為主，法國多使用特許經(jīng)營模式(Concession)?？梢姡卦S經(jīng)營實際上是PPP下的一種具體模式。不同PPP模式的采用，與各國國情，如私人資本的發(fā)育程度、政府參與市場行為的程度不同有直接關系?？傮w來說，公共產(chǎn)品與服務領域私有化程度越高的國家，如英國自20世紀80年代起，政府就將80%以上的基礎設施和公共服務項目私有化，適用于特許經(jīng)營方式的項目較少，主要是政府購買服務類項目[ii]。

　　三、特許經(jīng)營理論基礎

　　特許經(jīng)營分為商業(yè)特許經(jīng)營(Franchise)和政府特許經(jīng)營(Concession)，前者針對的是私人商品，后者針對的是公共產(chǎn)品和服務。本文所探討的PPP及其模式之一特許經(jīng)營針對的是公共產(chǎn)品與服務，因此特指政府特許經(jīng)營。

　　政府特許經(jīng)營的理論基礎源于準公共產(chǎn)品的供應。經(jīng)濟學中根據(jù)不同物品消費特征不同而選擇不同的供給方式，私人物品由市場提供，按照等價交換原則進行交易;政府是提供純公共物品及公共服務的最有效實體;介于兩者之間的準公共物品是市場和政府共同發(fā)揮作用的領域，可以通過向使用者收費來提供[iii]。政府提供準公共產(chǎn)品的方式有兩種，直接提供和間接提供。特許經(jīng)營是政府間接提供準公共品的一種重要方式，通過市場競爭機制選擇社會投資者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供公共服務，政府作為特許人，將國家的公共資源、公共物品的經(jīng)營權許可給特許人經(jīng)營，以契約的形式明確雙方的權利和義務，受許人在一定范圍內(nèi)承擔原由政府承擔的公共職能，直接獲得使用者付費。由于政府直接通過稅收或債務方式直接提供準公共品模式，在沒有價格機制作用下，難以準確獲取供求信息進而合理配置資源，無法區(qū)別征稅有失公平原則，需要政府先期投入大量資金加大財政壓力等弊端，許多國家都將市場機制引入到準公共品的提供，以提高準公共品供給的效率和質量，增加供給數(shù)量，以滿足消費需求，減少財政壓力。

　　政府特許經(jīng)營通常和政府管制相伴。準公共產(chǎn)品具有社會性和公益性，特許經(jīng)營會產(chǎn)生壟斷性，而市場本身有固有的缺陷，如何協(xié)調(diào)政府、社會和經(jīng)營企業(yè)三者的關系，使經(jīng)營企業(yè)提供高質量的準公共產(chǎn)品與服務，政府對特許經(jīng)營企業(yè)實行管制是十分必要的。

　　政府特許經(jīng)營同時衍生出了社會投資者的產(chǎn)權問題。產(chǎn)權包括所有權及相關的占有、使用、收益、處置權。產(chǎn)權理論提出產(chǎn)權具有排他性、可分離性、可分割性和不完備性四個屬性，其中，產(chǎn)權的可分割性意味著一項資產(chǎn)的純所有權可以與其各種用途上的權利相分離。對于實行特許經(jīng)營的準公共品而言，其公益本質屬性決定其所有權是國家的，社會投資者通過投資得到的是特許期限內(nèi)的收費權。

　　四、特許經(jīng)營與PPP辨析

　　如前所述，特許經(jīng)營是PPP的一種模式，是在準公共品+使用者付費的特征下適用的。具體來說，PPP按照付費方式一般包含兩種基本模式，一種是特許經(jīng)營，通過使用者付費回收項目的投資建設及運營成本;一種是通過政府付費回收項目成本。在實踐中，還存在一種中間狀態(tài)，即使用者付費不足以覆蓋項目成本，需要財政性資金進行補貼，這樣的項目是否屬于特許經(jīng)營類?筆者認同國內(nèi)有關學者[iv]的觀點，此類項目同樣屬于特許經(jīng)營類，使用者始終在付費，即使這部分收入無法覆蓋項目成本，但其核心仍然是使用者買單，政府補貼作為維持特許經(jīng)營者必要回報的手段，是輔助性的，其基本屬性仍然是特許經(jīng)營。

　　以上辨析，在國家發(fā)展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》有具體明確的表述：“PPP操作模式選擇可分為經(jīng)營性項目、非經(jīng)營性項目和準經(jīng)營性項目;對于具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的經(jīng)營性項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權，采用BOT、BOOT等模式推進;對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的準經(jīng)營性項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式推進;對于缺乏使用者付費基礎、主要依靠政府付費回收投資成本的非經(jīng)營性項目，可通過政府購買服務，BOO、委托運營等市場化模式推進。”

　　五、PPP在中國的運用模式選擇

　　在明確了PPP分為使用者付費特許經(jīng)營模式、政府購買服務模式兩種模式后，我國應該重點倡導和推進哪種模式更為符合國情?筆者認為，PPP的不同模式適合于不同類型和特點的公共產(chǎn)品與服務項目，建立兩種模式共同推進的雙軌制更能發(fā)揮我國在這一領域的后發(fā)優(yōu)勢。特許經(jīng)營基于使用者付費，更適合于準公共品，而公共品屬性更強的公共產(chǎn)品與服務，則更適合于政府買單，采用政府購買服務模式。2015年《國務院關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的意見》提出：廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務;在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與;其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行?？梢姡瑖覐恼邔蛏弦彩峭瞥珉p軌制的PPP模式。

　　PPP 雙軌制的明確，有利于我國PPP管理體系和政策制度的頂層設計，明確部門職能分工，由國家投資主管部門主導制定特許經(jīng)營類PPP制度體系，由財政主管部門主導制定政府采購類PPP制度體系;在社會投資者采購方式上，特許經(jīng)營類PPP項目采用招投標平臺，政府采購類PPP項目采用政府采購平臺。如此，可有效解決我國PPP多頭管理，以及地方操作實踐無所適從的現(xiàn)實問題。

　　參考文獻

　　[i] 耶斯考比. 公共部門與私營企業(yè)合作模式：政策與融資原則[M]. 北京：中國社會科學出版社，2012.

　　[ii]趙超霖.英法PPP調(diào)研——以特許經(jīng)營為主的法國模式更值得中國借鑒[J].中國戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，2015(24)：85.

　　[iii] 褚春超，李忠奎等. 高速公路特許經(jīng)營理論與實踐[M]. 北京：人民交通出版社，2015.

　　[iv] 趙超霖.英法PPP調(diào)研——以特許經(jīng)營為主的法國模式更值得中國借鑒[J].中國戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，2015(24)：85.

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