經(jīng)營性公路收益動態(tài)監(jiān)管模式研究

發(fā)布日期：2016-08-31來源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　本文系作者為PPP知乎【交通PPP觀察者】專欄供稿，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系【ppp知乎微信公眾號】。

　　文/周曉航 褚春超

　　作者簡介： 周曉航 交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院 書記、研究員

　　褚春超 交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院 研究員、主任工程師

　　開展經(jīng)營性公路收益監(jiān)管是完善政府行業(yè)監(jiān)管、宏觀調(diào)控職能的重要舉措。本文通過對合理回報、項目風(fēng)險、收益監(jiān)管措施、收益監(jiān)管合理性等因素的分析，提出了經(jīng)營性公路收益的動態(tài)監(jiān)管模式。這種新的收益監(jiān)管模式，既能體現(xiàn)經(jīng)營期內(nèi)政府與經(jīng)營者雙方對項目風(fēng)險的合理分擔(dān)，又可依據(jù)科學(xué)確定的合理收益率通過動態(tài)調(diào)整收費(fèi)期限來靈活調(diào)控項目的收益水平，具有很強(qiáng)的可操作性與適用性。

　　1 .引言

　　發(fā)展經(jīng)營性公路，吸引社會資本投資公路建設(shè)，拓寬市場化融資渠道是目前很多地方都在采用和探討的形式。在政府財力有限公路建設(shè)任務(wù)艱巨的情況下，實施收費(fèi)公路政策仍是今后相當(dāng)長時期內(nèi)籌集公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要渠道[1]。經(jīng)營性公路作為收費(fèi)公路的重要組成部分，是指國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法投資建設(shè)或者依法受讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)的收費(fèi)公路[2]。收費(fèi)公路政策實施20多年來，極大地調(diào)動了全社會投資公路建設(shè)的積極性，有力地推動了我國公路交通事業(yè)的發(fā)展。但經(jīng)營性公路在快速發(fā)展過程中，也存在一些突出問題。比如，社會上對某些經(jīng)營性公路項目存在的暴利現(xiàn)象有很大爭議。這種現(xiàn)象，破壞了社會公平，損害了行業(yè)形象，既侵害了公眾利益，也阻礙了道路運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，最終將會影響到收費(fèi)公路的健康發(fā)展。而究其原因，產(chǎn)生暴利并不在于經(jīng)營者的經(jīng)營管理水平高，而常常是由于收費(fèi)公路政策(收費(fèi)期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)條件等的確定與設(shè)置等)落實到具體項目上過于僵化。另外，考慮到經(jīng)營性公路作為基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性，如果完全由經(jīng)營者來承擔(dān)項目經(jīng)營中的超額收益或嚴(yán)重虧損的話，對經(jīng)營者和道路使用者來說都是不公正的。這是因為：一方面，可能存在經(jīng)營者以來建設(shè)和經(jīng)營的壟斷性，榨取消費(fèi)者剩余獲取超額利潤，損害道路使用者利益的情況;另一方面，若受非經(jīng)營者能左右的外部因素大環(huán)境影響，致使經(jīng)營者處于嚴(yán)重虧損，則將挫傷社會資本進(jìn)入投資經(jīng)營性公路行業(yè)的信心和積極性。因此，從正確引導(dǎo)投資、調(diào)解社會矛盾、促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展的角度來講，需要政府對經(jīng)營性公路項目的收益實施宏觀調(diào)控。

　　經(jīng)營性公路作為準(zhǔn)公共物品[3]，決定了它屬于政府和市場共同調(diào)節(jié)的領(lǐng)域。在現(xiàn)有法律法規(guī)條文中，也體現(xiàn)了政府對經(jīng)營性公路項目收益實施調(diào)控的導(dǎo)向。在現(xiàn)行《公路法》、《收費(fèi)公路管理條例》等的相關(guān)條款中，都分別要求按照“收回投資并獲得合理回報”的原則，依據(jù)對交通量、物價等因素的預(yù)測，確定項目的經(jīng)營期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。然而，實踐中通過事前審批收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)年限的方式并沒能有效地調(diào)控項目的實際收益水平。這是因為：一是，沒有科學(xué)地闡述合理回報的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)是什么;二是，雖然規(guī)定了項目僅限于獲得合理的投資回報，但如何衡量、如何調(diào)控項目實際收益以使項目獲得合理的回報，缺乏可操作性的措施;三是，不能恰當(dāng)?shù)靥幚斫?jīng)營期內(nèi)不同類型的風(fēng)險在政府與經(jīng)營者之間的合理分擔(dān)問題;四是，不能及時有效地反映行業(yè)發(fā)展需求、資本市場供給等外部因素對項目收益情況的影響;五是，由于我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的階段特征決定了對交通量的長期預(yù)測往往與實際差距較大，加之人為因素的影響，自然會使得依據(jù)預(yù)測情況審批項目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)期限的方式難以有效控制項目的實際收益水平。

　　鑒于此，本文將緊緊圍繞以下幾個問題開展探討：合理回報的內(nèi)涵是什么?如何體現(xiàn)項目投資的合理回報?在經(jīng)營期內(nèi)，經(jīng)營者與政府如何合理分擔(dān)項目風(fēng)險?當(dāng)前，能夠有效調(diào)控項目實際收益水平的選擇或措施是什么?這種選擇或措施的可操作性和合理合法性如何?最終，在上述問題分析的基礎(chǔ)上，探討提出經(jīng)營性公路收益動態(tài)監(jiān)管新模式，以使政府對經(jīng)營性公路收益的監(jiān)管落到實處、見到實效，完善政府的行業(yè)監(jiān)管職能，促進(jìn)經(jīng)營性公路行業(yè)的健康發(fā)展。

　　2.合理回報的內(nèi)涵與確定

　　2.1 合理回報的內(nèi)涵

　　經(jīng)營性公路具有雙重屬性，即作為基礎(chǔ)設(shè)施的公益性和因級差效益產(chǎn)生的商品性。這就決定了不能單從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來解釋經(jīng)營性公路投資的合理回報，而必須站在公共管理學(xué)的角度進(jìn)行分析。一般認(rèn)為，經(jīng)營性公路作為帶有明顯壟斷特征的基礎(chǔ)性設(shè)施，需要政府進(jìn)行監(jiān)管調(diào)控。首先，從協(xié)調(diào)道路使用者和經(jīng)營者之間利益的角度看，通過監(jiān)管調(diào)控，一方面可保障經(jīng)營者的合理收益，使其在補(bǔ)償成本的基礎(chǔ)上獲取合理回報，增加社會資本投資公路行業(yè)的信心與吸引力;另一方面可保護(hù)道路使用者利益，使其在可接受的價格范圍內(nèi)享受高質(zhì)量的道路通行服務(wù)。其次，從優(yōu)化資源配置實現(xiàn)社會效益最大化的角度來看，通過監(jiān)管調(diào)控，一方面，不能讓經(jīng)營者以利潤最大化為追求目標(biāo)，憑借生產(chǎn)和供應(yīng)的壟斷性，賺取損害道路使用者利益的超額利潤;另一方面，也不能以社會效益最大化為目標(biāo)(即社會公眾免費(fèi)或最低成本的使用高等級公路)，還要考慮到當(dāng)前吸引社會資金的現(xiàn)實性，應(yīng)以犧牲部分當(dāng)前利益換取長遠(yuǎn)發(fā)展，允許經(jīng)營者在一定時期內(nèi)獲取合理的投資收益。

　　因此，合理回報應(yīng)該兼顧投資者利益和社會公眾利益。據(jù)此，筆者認(rèn)為經(jīng)營性公路的合理回報應(yīng)該是：道路使用者能夠接受，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和行業(yè)發(fā)展需要相適應(yīng)，經(jīng)營期內(nèi)投資者可以獲取與風(fēng)險相對應(yīng)的公平公正的投資回報。

　　2.2 合理回報的確定

　　根據(jù)《收費(fèi)公路管理條例》第十一條、第十九條的規(guī)定，對經(jīng)營性公路的投資者需要采用招標(biāo)的方式確定。這種規(guī)定，體現(xiàn)了政府對經(jīng)營性公路實施特許經(jīng)營的特色，需要通過在競爭性、公平性的條件下選取經(jīng)營性公路的投資者。投資回報率作為投資者進(jìn)入經(jīng)營性公路項目的主要考慮條件，本研究認(rèn)為也可以采用招投標(biāo)的形式來確定。這樣做，既可以體現(xiàn)投資回報率的投資者認(rèn)可性，也可以使確定合理投資回報率的過程具有更強(qiáng)的可操作性。另外，考慮到經(jīng)營性公路作為基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，屬于準(zhǔn)公共物品，其投資經(jīng)營具有投資大、期限長、現(xiàn)金流持續(xù)穩(wěn)定的特點，在經(jīng)營性公路項目招投標(biāo)時，應(yīng)主要面向那些實力強(qiáng)、愿意從事穩(wěn)定、長期投資的群體，拒絕以此為投機(jī)的投資個體。同時，考慮到經(jīng)營性公路現(xiàn)階段具有的商品性，在通過招投標(biāo)確定項目的合理回報時，應(yīng)體現(xiàn)出一定的盈利性。

　　根據(jù)上述分析，通過招投標(biāo)形式確定項目合理回報率的思路如下：投資者以投資項目期望獲得的收益率RE進(jìn)行投標(biāo)，RE由國債利率或銀行存款利率Rf(浮動的)和上浮x個百分點(固定的)兩部分組成，如公式(1)所示。

　　為使投資者期望獲得的收益率RE在合理限度內(nèi)，需要設(shè)定一個收益率的上限值Rmax作為有效投標(biāo)的判定條件，RE不高于Rmax的投標(biāo)為有效標(biāo)，否則視為廢標(biāo)。Rmax可以用行業(yè)基準(zhǔn)收益率上浮一定百分點確定。在一組投標(biāo)主體中，在參考其它相應(yīng)指標(biāo)的情況下，x值最小者為中標(biāo)者。

　　需要說明的是，國債利率或銀行存款利率通常被用來作為無風(fēng)險收益率的替代值[4]，以其作為招標(biāo)的底線體現(xiàn)了對投資者利益的保護(hù)。

　　3.收益動態(tài)監(jiān)管實施

　　3.1 收益動態(tài)監(jiān)管設(shè)計

　　在通過招投標(biāo)形式確定了項目的合理回報水平后，接下來在項目的經(jīng)營過程中最重要的就是采取切實有效的措施，調(diào)控項目的實際收益使其實現(xiàn)合理回報。具體來說就是，通過動態(tài)跟蹤、核算項目每年的實際收入以及合理費(fèi)用支出，計算項目在已經(jīng)發(fā)生的經(jīng)營期內(nèi)已經(jīng)實現(xiàn)的收益水平，如果實際收益水平已經(jīng)達(dá)到或接近招投標(biāo)確定的期望收益率，則應(yīng)縮短項目經(jīng)營期限并提前終止;否則，允許經(jīng)營者繼續(xù)進(jìn)行經(jīng)營，但最長經(jīng)營期不能超過國家規(guī)定的年限。收益動態(tài)監(jiān)管的實施流程可以用圖 1來說明。

　　圖1 收益動態(tài)監(jiān)管流程

　　從收益動態(tài)監(jiān)管設(shè)計可以看出，收益動態(tài)監(jiān)管的動態(tài)特征體現(xiàn)在兩個方面：一方面，由公式(1)可知Rf是反映國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的一個宏觀指標(biāo)，而通過其確定的期望收益率RE則是進(jìn)行收益動態(tài)監(jiān)管的基礎(chǔ)，因此，可以說收益的動態(tài)監(jiān)管是基于反映國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的動態(tài)監(jiān)管;另一方面，收益的動態(tài)監(jiān)管是通過對項目經(jīng)營期內(nèi)收益的動態(tài)審核、經(jīng)營期限的動態(tài)調(diào)整，來最終實現(xiàn)收益調(diào)控目的的，它在經(jīng)營期內(nèi)是一個連續(xù)的、動態(tài)的過程。

　　另外需要說明的是，以期望收益率為基礎(chǔ)的收益動態(tài)監(jiān)管，與固定投資回報是兩個截然不同的概念。首先收益保證不同，收益動態(tài)監(jiān)管是以期望收益率作為能夠獲得的收益率的最高限進(jìn)行控制的;而固定投資回報則通常是把固定回報率作為收益的最低保證線。其次風(fēng)險分配不同，在收益動態(tài)監(jiān)管模式中，經(jīng)營者可能承擔(dān)在國家規(guī)定的最長經(jīng)營期內(nèi)不能獲得期望收益率的風(fēng)險;而在固定投資回報模式中，經(jīng)營者為獲得固定的投資回報率不承擔(dān)任何風(fēng)險。最后風(fēng)險責(zé)任不同，在收益動態(tài)監(jiān)管模式中，政府僅以國家規(guī)定的最長經(jīng)營期限為承擔(dān)風(fēng)險的底線，承擔(dān)的風(fēng)險有限;而在固定投資回報模式中，政府為了保證企業(yè)獲得固定的投資回報率，將承擔(dān)資金補(bǔ)貼等風(fēng)險。

　　3.2項目風(fēng)險的分擔(dān)

　　風(fēng)險是指在從事某項特定活動過程中存在的不確定性而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失的可能性。面對風(fēng)險在選定其承擔(dān)主體的時候，應(yīng)該體現(xiàn)損失共擔(dān)、收益共享的原則[5]。就經(jīng)營性公路而言，其風(fēng)險主要在于宏觀層面的收費(fèi)公路政策貫徹落實、產(chǎn)業(yè)政策變化以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境等方面。鑒于此，面對經(jīng)營性公路項目風(fēng)險需要考慮政府和經(jīng)營者之間的風(fēng)險合理分擔(dān)問題，使風(fēng)險分擔(dān)后的結(jié)果兼顧兩個方面：一方面，允許道路經(jīng)營者獲得一定的合理投資回報;另一方面，保護(hù)公路使用者的合理權(quán)益，即在一定的期限內(nèi)、支付一定的道路使用費(fèi)而獲得高質(zhì)量的道路通行服務(wù)。

　　從收益動態(tài)監(jiān)管的流程可以看出，政府和經(jīng)營者都分別承擔(dān)了相應(yīng)的風(fēng)險，實現(xiàn)了風(fēng)險的合理分擔(dān)。具體來說：對政府，當(dāng)由于非經(jīng)營者能左右的外部原因?qū)е陆?jīng)營者的實際收益沒有達(dá)到事先確定的期望收益率時，將允許經(jīng)營者持續(xù)經(jīng)營(最長不超過國家規(guī)定)，這樣政府就以最長的收費(fèi)期限為經(jīng)營者提供了一定的抗風(fēng)險能力;反之，當(dāng)經(jīng)營收益提前達(dá)到了事先確定的期望收益率時，政府將縮短項目經(jīng)營期，提前結(jié)束收費(fèi)，這樣在保證經(jīng)營者獲得合理回報的同時，又防止了暴利，有效地維護(hù)了道路使用者的利益。對經(jīng)營者，如果在最長經(jīng)營期內(nèi)仍不能獲得期望的收益率，則將承擔(dān)項目的投資風(fēng)險，按期結(jié)束收費(fèi)。

　　4.收益動態(tài)監(jiān)管的合理性分析

　　開展經(jīng)營性公路項目收益動態(tài)監(jiān)管不僅技術(shù)操作上可行，而且存在充分的合理性，這可以從經(jīng)營性公路自身屬性特點、法律法規(guī)環(huán)境和行業(yè)經(jīng)驗借鑒等三個角度來認(rèn)識。

　　4.1符合經(jīng)營性公路的屬性特點

　　首先，經(jīng)營性公路作為基礎(chǔ)設(shè)施，屬于準(zhǔn)公共物品，具有壟斷性和公益性，實施收益監(jiān)管可以防范“政府失靈”或“市場失靈”，提高公路基礎(chǔ)設(shè)施的資源配置效率，促進(jìn)社會公平與效率;其次，現(xiàn)階段我國正處于公路建設(shè)的關(guān)鍵時期，開展收益動態(tài)監(jiān)管，有利于保護(hù)投資者的積極性，合理引導(dǎo)社會資本投資經(jīng)營性公路行業(yè)，彌補(bǔ)建設(shè)資金不足的困境;再次，便于及時有效地反映公路建設(shè)資金需求、資本市場供給、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等實際情況;最后，有利于使項目在有限的存續(xù)期內(nèi)，將“合理回報”的共識與法律指導(dǎo)精神落到實處，增進(jìn)社會和諧。

　　4.2符合現(xiàn)有法律法規(guī)精神

　　當(dāng)前，在《公路法》的第六十條、第六十三條，《收費(fèi)公路管理條例》的第十四條至第十六條中，對經(jīng)營性公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)期限進(jìn)行了規(guī)定。從這些條款的規(guī)定中可以看出：

　　(1)上位法從原則上規(guī)定了投資者在收費(fèi)公路收費(fèi)期限內(nèi)允許收回投資并獲得合理回報。但鑒于經(jīng)營性公路的公益本質(zhì)屬性，在收費(fèi)期限內(nèi)項目僅限于取得“合理”的投資回報，即取得的回報是有限制的。

　　(2)省人民政府依據(jù)收回投資并獲得合理回報的原則，審核批準(zhǔn)經(jīng)營性公路收費(fèi)年限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。由此可見，省人民政府對經(jīng)營性公路的收益具有監(jiān)管的權(quán)利和義務(wù)。

　　因此，可以說上位法的相關(guān)規(guī)定為開展經(jīng)營性公路的收益動態(tài)監(jiān)管提供了法律依據(jù)。

　　4.3借鑒相關(guān)行業(yè)和國外經(jīng)驗

　　開展收益動態(tài)監(jiān)管，對相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)來說，并非首創(chuàng)，而是早有先例。在國內(nèi)，1998年國家計委和建設(shè)部出臺的《城市供水價格管理辦法》第十一條規(guī)定： “供水企業(yè)合理盈利的平均水平應(yīng)當(dāng)是凈資產(chǎn)利潤率8~10%。…還貸期間凈資產(chǎn)利潤率不得高于12%”。2003年，深圳市人民政府出臺的《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》第四條規(guī)定：“…特許經(jīng)營者通過合法經(jīng)營取得合理回報并承擔(dān)相應(yīng)經(jīng)營風(fēng)險”，第三十四條規(guī)定：“…價格部門會同監(jiān)管部門每年對收益率水平進(jìn)行考核，必要時予以調(diào)整”等等。從這些規(guī)定可以看出，國內(nèi)其他基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)對經(jīng)營性項目的收益從兩方面進(jìn)行了約定：一是通過限定經(jīng)營期內(nèi)收益率(利潤率)的形式限定收益的水平;二是通過每年考核項目的實際收益并進(jìn)行調(diào)整的形式，對項目收益實施動態(tài)監(jiān)管。

　　在國外，對經(jīng)營性公路的收益也實行了靈活的監(jiān)管調(diào)控措施。比如澳大利亞政府規(guī)定：在出現(xiàn)物價較大變動以及其他相關(guān)影響因素變動的情況下，政府允許公路經(jīng)營企業(yè)每半年調(diào)整一次收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);收費(fèi)公路的投資回報率達(dá)到規(guī)定的限額后，需要提前終止特許經(jīng)營將公路無償移交政府或者繳納部分通行費(fèi)收入給政府[6]。法國政府規(guī)定：收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國家與特許公司談判后，國家批準(zhǔn)決定，合同5年修訂一次;在經(jīng)營期內(nèi)如果達(dá)不到預(yù)期的經(jīng)營效益(國家預(yù)測的車流量)，國家將延長經(jīng)營期 [7]。

　　因此，可以說在經(jīng)營性公路行業(yè)開展收益動態(tài)監(jiān)管，是解決當(dāng)前問題的有效途徑，也是一種為國內(nèi)外實踐證明了的可以借鑒的成功經(jīng)驗。

　　5.結(jié)束語

　　開展經(jīng)營性公路收益監(jiān)管是完善政府行業(yè)監(jiān)管、宏觀調(diào)控職能的重要舉措。本文研究提出了經(jīng)營性公路收益動態(tài)監(jiān)管模式，并從合理回報的內(nèi)涵與界定、風(fēng)險分擔(dān)、收益動態(tài)監(jiān)管的實施、收益監(jiān)管的合理性等多種角度進(jìn)行了分析。對經(jīng)營性公路實施收益動態(tài)監(jiān)管，在行業(yè)內(nèi)還需要統(tǒng)一認(rèn)識，進(jìn)一步深入研究，建議在《公路法》和《收費(fèi)公路管理條例》的框架下，鼓勵地方結(jié)合實際問題積極開展試點，創(chuàng)新經(jīng)營性公路管理模式，為我國經(jīng)營性公路的健康發(fā)展提供有價值的實踐經(jīng)驗。

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