醫(yī)院PPP前景未明 多個示范項目被撤銷

發(fā)布日期：2018-05-09來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 “相對單一的運營模式，導致社會資本方獲利存在一定難度，遇到去年下半年資金收緊，有些原本在建或即將展開的項目出現了問題。” 受整體監(jiān)管政策趨嚴影響，醫(yī)院PPP項目迎來了整改第一槍。

　　 近日，財政部印發(fā)的《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規(guī)范管理的通知》指出，近期核查發(fā)現部分PPP示范項目存在進展緩慢、執(zhí)行走樣等問題，后期將對核查存在問題的173個示范項目分類進行處置。

　　 “醫(yī)院PPP項目較一般項目更為復雜，其難點在于特許經營范圍，如果經營范圍只限于安保物業(yè)等后勤業(yè)務就會相對簡單，但如果經營范圍涉及到醫(yī)院的一些藥劑、設備方面的維護或者是藥品供應及檢測，則會復雜很多。”某PPP咨詢公司投資經理張強在接受記者采訪時表示，社會資本想拿到穩(wěn)定的經營收益，但醫(yī)院藥劑供應、檢測化驗等收入較難預測，而且有一定的標準和價格，社會資本參與運營存在較大難度。

　　 相關資料顯示，自2014年底財政部發(fā)布第一批PPP示范項目以來，截至2018年3月，財政部已經發(fā)布了四批PPP示范項目，醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)累計共有36個示范項目入庫，此次清理核查后，還有33個示范項目入庫。

　　 政策變遷

　　 2010年，國務院出臺《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，鼓勵民間資本參與發(fā)展醫(yī)療事業(yè)，支持民間資本參與公立醫(yī)院轉制改組，成為醫(yī)院PPP模式發(fā)展的開端。

　　 此后，國家密集出臺包括《國家發(fā)展和改革委員會等關于加快推進健康與養(yǎng)老服務工程建設的通知》《國家發(fā)展和改革委員會關于開展政府和社會資本合作的指導意見》《關于深化“放管服”改革激發(fā)醫(yī)療領域投資活力的通知》等政策，激發(fā)在醫(yī)療領域采用PPP模式擴寬融資渠道的能力。

　　 彼時，有業(yè)內人士指出，醫(yī)院PPP模式不僅可以增加醫(yī)療服務和產品的供給數量和質量，還能夠有效調節(jié)醫(yī)療的供需及質量不匹配的矛盾。

　　 但2017年成為政策的分水嶺，隨著金融監(jiān)管趨嚴，對PPP項目的整改也提上了議程。2017年11月16日，財政部出臺《關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》，要求進一步規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量。

　　 受整體監(jiān)管環(huán)境趨嚴的影響，醫(yī)院作為社會公眾福利最重要的一環(huán)，也無法幸免地由熱轉冷。首部《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法(草案)》在此背景下出臺，該草案著重強調公民依法享有健康權，并明確規(guī)定醫(yī)療衛(wèi)生機構應以公立醫(yī)療衛(wèi)生機構為主導，而政府辦公立醫(yī)療衛(wèi)生機構，不得與社會資本合作舉辦營利性機構。且公立醫(yī)院不得舉債建設，要嚴格控制公立醫(yī)院對外投資。

　　 運營模式之困

　　 根據上述通知，包括內蒙古自治區(qū)通遼市霍林郭勒市河東新區(qū)中蒙醫(yī)院工程項目、內蒙古自治區(qū)興安盟扎賚特旗康復中心建設項目等在內的三個項目因為不再繼續(xù)采用PPP模式而遭受退庫處理。

　　 事實上，PPP模式在醫(yī)療行業(yè)的應用尚處于探索階段，在核心醫(yī)療服務運營、留存利潤分配、社會資本回報等方面的障礙仍舊無法得到很好的解決，導致運作方式較為單一。

　　 張強告訴記者：“交易結構一般還是政府方和社會資本共同成立項目公司，具體出資比例等都是雙方談判，主要以社會資本出資為主。”

　　 在運作方式方面，現階段主要分成三種模式：如果新建項目公司就采用BOT模式，即政府授予項目公司約定期限內的經營權，項目公司負責醫(yī)院的設計、投資、融資、建設，資產維護、物業(yè)管理，少數涉及非核心醫(yī)療服務，政府方(醫(yī)院作為事業(yè)單位)運營核心醫(yī)療資源。產權一般歸屬于政府，經營期滿后項目公司移交項目資產；而已經建好了只運營采用TOT或者O&M模式，這種情況下就需要將項目資產所有權或經營權轉移給項目公司，面臨項目資產經營權的評估問題和國有資產轉讓的程序性問題，實際操作較為復雜。

　　 業(yè)內人士看來，在PPP模式運營下合作醫(yī)院的財務情況并不樂觀。例如，香港大學深圳醫(yī)院將醫(yī)院人員的聘用、器材引進等事項委托香港大學成立的醫(yī)院管理層負責，醫(yī)院員工實行全員聘用制。按照協(xié)議約定，香港大學管理5年之后，醫(yī)院仍歸屬于深圳市的公立醫(yī)院，但政府將不再為醫(yī)院提供財政支持，醫(yī)院盈虧自負。截至目前，該醫(yī)院仍處于虧損狀態(tài)。

　　 張強表示，無論采用何種模式都需要注意的是資產權屬問題，“比如只把特許經營權轉移給項目公司，還是把土地和固定資產都轉給項目公司，需要雙方協(xié)商約定。”但因醫(yī)院的特殊社會福利屬性，核心醫(yī)療服務根據相關規(guī)定需政府掌握，社會資本方的利潤則主要由醫(yī)療服務收入、輔助服務收入、基礎設施維護費用及物業(yè)管理費三個部分構成。

　　 “相對單一的運營模式，導致社會資本方獲利存在一定難度，遇到去年下半年資金收緊，因此有些原本在建或即將展開的項目出現了問題。”張強總結道，此外國內缺乏核心醫(yī)療服務運營經驗豐富的社會資本，對于醫(yī)生多點執(zhí)業(yè)的全面放開也需要時間完善。

　　 法律的邊界

　　 這種尷尬的處境也表現在項目的落地實施上，一些PPP合作項目，由于地方政府換屆或關鍵領導的調離，項目難以為繼成了爛尾項目。

　　 更為重要的是，部分醫(yī)院PPP項目運作不規(guī)范，公立醫(yī)院輸出人才和管理的同時，在實際運作過程中，較易觸及非法經營同類營業(yè)的法律紅線。

　　 “所謂非法經營同類營業(yè)罪，是指國家工作人員利用職務便利經營和本單位重合的公司企業(yè)，這是職務 犯罪，要求主體是國家工作人員，多點執(zhí)業(yè)的醫(yī)生不具備醫(yī)院管理職權，也沒有利用職業(yè)技能以外的信息優(yōu)勢。”國浩(天津)律師事務所張永泉律師在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，由于醫(yī)院涉及社會公眾利益，獲利是否合法、經營是否存在損害公共利益的情況，實際上并不好判斷。

　　 倘若院長和醫(yī)生們聯(lián)手找來資本，投資入股醫(yī)院，就會導致作為社會福利性質的醫(yī)院淪為賺錢工具。在張永泉看來，醫(yī)生收取回扣，把前來就醫(yī)的患者引導到其他醫(yī)院，本身就是一種商業(yè)賄賂，譬如寧夏醫(yī)科大學總醫(yī)院管理層參股辦民營醫(yī)院事件，就反映了配套法律體系的不完善。

　　 對于上述禁止公立醫(yī)院與社會資本合辦營利性醫(yī)院的政策草案，北京陸道培血液病醫(yī)院執(zhí)行院長李定綱在接受采訪時曾表示，國家出臺這個政策恰逢其時，不然這樣的所謂合作其實是踐踏了公平競爭的原則。因此，中國的資本、醫(yī)療機構(包括體制內外)，特別是幾百萬醫(yī)生，必須經歷一次大的陣痛、顛覆、變革，中國醫(yī)療新的格局才能形成。

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