倫敦地鐵PPP模式中的仲裁機制研究

發(fā)布日期：2015-05-11來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　摘自/中國公用事業(yè)改革：從理論到實踐作者/王灝

　　轉(zhuǎn)載請注明：轉(zhuǎn)自“中國公用事業(yè)與城市發(fā)展觀察”

倫敦是地鐵的發(fā)源地。時至今日，倫敦地鐵在總里程和車站數(shù)量上仍居世界之首，因此也被稱為"建在地鐵上的都市"。倫敦地鐵目前有11條線路縱橫交錯，四通八達(dá)，總長超過400公里，日客流量300萬人次，車站275個。由國營倫敦地鐵公司(簡稱LUL)擁有并運營，由于長期的投資不足導(dǎo)致地鐵系統(tǒng)產(chǎn)生許多不穩(wěn)定因素。1997年大選后，英國政府考慮了多種方案準(zhǔn)備扭轉(zhuǎn)地鐵投資嚴(yán)重不足的局面，政府認(rèn)為完全的私有化不是解決這一問題的最佳方法，而傾向于以公私合作的方式(簡稱PPP)對整個地鐵系統(tǒng)進(jìn)行升級改造。經(jīng)過4年多的論證和試行，分別正式于2002年12月和2003年4月簽約，LUL將地鐵系統(tǒng)的維護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)工作以30年特許經(jīng)營權(quán)的方式轉(zhuǎn)給了三個基礎(chǔ)設(shè)施公司(分別為SSL、BCV和JNP公司，以下簡稱PPP公司)。運營和票務(wù)依然由倫敦地鐵公司控制，基礎(chǔ)設(shè)施公司的回報由固定支付和業(yè)績支付(能力,有效性,環(huán)境)兩部分組成，具體的運作模式如圖1所示。

　　資料來源：英國國家審計署

　　倫敦地鐵PPP模式中最顯著的特點是，在其結(jié)構(gòu)中內(nèi)嵌了一個定期審核的機制，使簽約各方在PPP 的框架內(nèi)每7.5年重新約定合約條款。為了公正有效地審核，專門設(shè)立了一個仲裁人，由他決定在同樣條件下運行經(jīng)濟且有效的公司的成本水平(包括財務(wù)成本)。如此設(shè)計的考慮在于：特許期較長，而地鐵建設(shè)和運營標(biāo)準(zhǔn)、對PPP公司業(yè)績考核的標(biāo)準(zhǔn)，以及PPP合約中的其他因素會隨著時間的推移發(fā)生變化，而且這些因素又無法在簽約時完全預(yù)見到。所以，這樣做可以保證運作模式具有相當(dāng)?shù)膹椥?，以及工作外包后LUL對整個項目的相當(dāng)?shù)目刂屏Α榇_保合約重新審核的獨立性和權(quán)威性，倫敦地鐵PPP模式中設(shè)計了專門的仲裁機制。這一機制可以幫助在合作各方之間建立信任的關(guān)系，保證合約的有效執(zhí)行。作為中國軌道交通PPP實踐的推動者，作者深刻體會到好的仲裁機制是保證PPP合約簽署及有效執(zhí)行的關(guān)鍵，為此本文深入分析了倫敦地鐵PPP模式中的仲裁機制，希望能對我國的PPP實踐有所啟示。

　　1仲裁者設(shè)立的意義及其審核的內(nèi)容倫敦地鐵PPP模式中的仲裁者是一個由運輸大臣任命的獨立權(quán)威。他負(fù)責(zé)重新確定PPP的財務(wù)條件和相關(guān)成本。他的核心任務(wù)是確定PPP公司為完成合同訂立的投資回報率而提出的價格水平，這里指的PPP公司應(yīng)該為運作經(jīng)濟且有效的。

　　在PPP模式中投標(biāo)人未被要求提供30年的融資，而LUL想在固定的時間變更合同、改變業(yè)績衡量標(biāo)準(zhǔn)以處理矛盾和改善激勵機制。因此，各方同意每七年半將合同提交審核。仲裁者是在《1999年大倫敦權(quán)利法案》中創(chuàng)造出來的，負(fù)責(zé)這種定期審核工作，并且對非正常審核進(jìn)行管理，在需要時給予指導(dǎo)?？死锼?伯特在2002年12月?lián)瘟酥俨谜哌@一職位。他的任期為四年。在04-05年擁有160萬英鎊的預(yù)算。他的兩個職員曾經(jīng)作為政府投資方成員親身參與了PPP談判。

　　每次階段性審核過程中，仲裁者審核的內(nèi)容主要包括三個方面：價格、工作范圍和融資安排：

　　價格：交易的價格每七年半會被所有合作方共同審核一次。如果各方對下一個七年半的期間價格不能達(dá)成一致，那么這個問題將被提交給仲裁者處理。

　　范圍：已經(jīng)簽訂的合同對PPP公司的現(xiàn)有工作范圍規(guī)定了一定的變更幅度。如果在階段性審核中LUL提出的新要求與原合同相差甚遠(yuǎn)，那么，需要與PPP公司就此進(jìn)行談判。LUL擔(dān)心這些對自己控制權(quán)的限制將使他們很難保證資本的價值和為顧客提供最好的服務(wù)。但是，交通部對于仲裁者在定價方面的角色卻很滿意。

　　融資：PPP公司已經(jīng)保證了他們在第一個審核期間的融資義務(wù)。在審核中，投資者并沒有繼續(xù)投資的義務(wù)，但是如果LUL不大幅度變更工作范圍或風(fēng)險分擔(dān)方案，這將對于繼續(xù)投資的投資者有一定的激勵作用。在這種仲裁審核之外，運輸部會與倫敦交通局(簡稱TFL)評估PPP的可行性，并且他們同意給予PPP公司未來的地鐵維修和更新的工作。TFL對于保證現(xiàn)有的PPP合同范圍工作的融資安排非常關(guān)注。運輸部認(rèn)為TFL已經(jīng)在給私人投資者和貸款人的“安慰信”中對于未來的融資做出非常有力的承諾。

　　仲裁者與管制者的角色雖有一些相似性，但本質(zhì)是不同的。他們都定期審核價格、提高價格，平衡私人公司計劃未來投資和投資回報的需求。然而，管制者擁有更加廣泛的權(quán)利，如促進(jìn)競爭、辦法許可、處理爭議并且能夠限制一家公司對他所提供的服務(wù)收取的價格，管制者通常是通過零售價格指數(shù)-X的機制來限制價格上漲幅度，他們也可以制定并實施服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。PPP公司與其他的管制行業(yè)是不同的。因此，在審核的時候，也需要用不同的方式。例如，仲裁者沒有權(quán)利保護(hù)個人顧客，那是LUL和TFL的權(quán)利。

　　圖2 仲裁機制運作示意圖

　　2仲裁機制的審核運作程序仲裁者進(jìn)行階段性審核的程序如圖2所示。如果LUL與PPP公司對于下一個七年半期間的價格不能達(dá)成一致意見，他們可以請求仲裁人在確定服務(wù)價格上提供幫助。這一新的價格水平必須能夠補償PPP公司進(jìn)行經(jīng)濟且有效運營時的成本，并且如果PPP公司達(dá)到規(guī)定的運營標(biāo)準(zhǔn)，那么股東能夠按照合同約定的回報率獲得回報，其中JNP股東的回報率為26%, BCV為18.3%，SSL為18.2%。

　　在圖2中也顯示出仲裁者也可以參與非正常審查。這種非正常審查是由一些不利環(huán)境引起的，例如，在一條線的升級過程中成本超預(yù)算，或者火車性能持續(xù)不達(dá)標(biāo)。另外，當(dāng)凈負(fù)效應(yīng)(經(jīng)濟且有效運營的情況下發(fā)生的額外成本)的數(shù)額超過5000萬英鎊時，JNP公司可以請求仲裁者給予指導(dǎo)。PPP協(xié)議有一具體規(guī)定：從2005年4月起PPP公司可以每年尋求仲裁人的指導(dǎo)，并要求其出具客觀的有關(guān)公司是否經(jīng)濟有效的運營及是否遵守了《良好企業(yè)操守法案》的報告。

　　PPP公司與LUL也可以對于一些問題請求仲裁者給予臨時的指導(dǎo)，例如，在下一個審核期間某個問題將被如何處理或者是合同中的任何問題，不僅僅限于價格問題。兩者可能請求仲裁者對于超過合同范圍的紅利支付問題給予指導(dǎo)。

　　仲裁者是受法律束縛的，他必須考慮有關(guān)各方指明的所有問題，包括各方提供的指導(dǎo)原則，但是為了平衡法律賦予他的不同責(zé)任，如果他覺得有必要完成法律賦予他的總體責(zé)任，他可能會選擇脫離各方提供的指導(dǎo)原則。然而，即使法律規(guī)定仲裁者有權(quán)知曉或使用相關(guān)各方、他們的合作者以及相關(guān)的第三方所擁有的信息，但是如果雙方都同意，仲裁者的指導(dǎo)還是可以不被采納的。

　　在審核過程中，各方需要向仲裁者提供以下信息，以使仲裁者對將會進(jìn)行的非正常審核給予PPP各方提出事前警告，并且對PPP公司運行的經(jīng)濟性和有效性進(jìn)行衡量：

　　歷史的信息----向投標(biāo)人提供的信息;供應(yīng)鏈，分合同與合作協(xié)議，預(yù)計的風(fēng)險和相關(guān)意外事件的細(xì)節(jié)

　　核心監(jiān)管信息----對合同達(dá)成的變更，運營信息(每日，每月的);資本項目進(jìn)展;資產(chǎn)管理戰(zhàn)略，計劃與分析;實際和預(yù)測的成本收入水平;

　　其他信息----對新的重大分合同(合同金額超過1500萬英鎊)的競爭性投標(biāo)的評估;重大分合同的變更(變更幅度超過10%);對于融資安排的變更;風(fēng)險登記與風(fēng)險管理過程，廣泛層次的報告

　　仲裁者為協(xié)議簽署雙方參考而專門準(zhǔn)備的任何技術(shù)報告是機密的。而評估經(jīng)濟性和有效性的報告，因為使用的是PPP公司提供的信息，所以這個報告對于所有的參與方都是開放，以確保各方都能夠理解仲裁者的方法。仲裁者將把他的指導(dǎo)意見和指令，以及其他有助于各方理解他的結(jié)論的信息公開出版。

仲裁者計劃在2004年底出具一份分析報告，講述以初始信息為基礎(chǔ)的分析將如何進(jìn)行，以便于PPP各方的討論以及日后報告的發(fā)表。這是為了確保仲裁者工作的透明性及其可理解性。
可關(guān)注3仲裁者的關(guān)鍵職能仲裁者的一個核心的職能是對于PPP公司所提供的服務(wù)確定一個經(jīng)濟且有效的價格。這涉及到一個虛擬PPP公司的概念，這一虛擬的PPP公司與現(xiàn)實的PPP公司一樣，會以經(jīng)濟且有效的方式運營，會遵守《良好企業(yè)操守法案》以及簽署相同的分包合同和融資協(xié)議。對于每個PPP公司都有一個獨立的虛擬公司與其對應(yīng)，以反映這三個基礎(chǔ)設(shè)施公司的不同結(jié)構(gòu)和義務(wù)。在第一個七年半期間，JNP公司想使其所有重大合同都通過競爭性招標(biāo)來確定，而SSL和BCV公司想把重大合同給他們的股東公司，只是將分合同通過競爭性招標(biāo)來確定。仲裁者在對各個虛擬PPP公司的成本評估的基礎(chǔ)上決定未來PPP公司的收費水平。

　　根據(jù)合同，良好企業(yè)操守應(yīng)當(dāng)包括：建設(shè)并在整個生命周期對資產(chǎn)進(jìn)行維護(hù)更新;了解復(fù)雜系統(tǒng)的降級運營以確?？刂菩缘慕导壊僮?。“經(jīng)濟且有效”在不同的情況下有不同的含義，正如良好企業(yè)操守在不同的時間有不同的含義一樣。因此，仲裁者必須得在任何特定情況下給出他認(rèn)為是“經(jīng)濟且有效”的判斷。

　　“經(jīng)濟且有效”的是能夠以不同的方式被衡量和解釋的。對于分合同的成本是否是市場情況的真實反映，在PPP合同中將給出仲裁人對此進(jìn)行判斷的原則。劍橋經(jīng)濟政策協(xié)會在2003年出版了一份研究報告，建議仲裁人評估PPP公司的成本和效率的方式可以有以下幾種方式：

　　1、成本/績效基線法：對產(chǎn)出成本相對于PPP公司財務(wù)模型成本(包括或有的成本超預(yù)算)和LUL歷史成本的衡量;對PPP公司的業(yè)績相對于合約中規(guī)定的產(chǎn)出的衡量。

　　2、投入價格趨勢分析法：評估第一階段的趨勢，在階段性審核中對下一階段的投入價格進(jìn)行合理的判斷。水務(wù)行業(yè)曾經(jīng)使用過相似的技巧。但是斯圖爾特教授[2]認(rèn)為由于成本函數(shù)變化太大，在這種多年的分析中這種方式是無效的。然而競爭委員會認(rèn)為這種方法可以作為水務(wù)監(jiān)管辦公室衡量效率的現(xiàn)行方法的一個有益補充。

　　3、內(nèi)部成本與生產(chǎn)效率基準(zhǔn)法：就像污水行業(yè)一樣，使用PPP公司內(nèi)部的數(shù)據(jù)。競爭委員會已經(jīng)說明這種方法合法的。倫敦地鐵由兩家聯(lián)合體運營三家PPP公司，這種缺乏競爭的情況可能會降低仲裁者搜集比較數(shù)據(jù)的能力。

　　4、外部成本與生產(chǎn)效率基準(zhǔn)法：水務(wù)監(jiān)管辦公室在過去一直使用這種方法，但是他們的經(jīng)驗顯示從海外公司獲得的數(shù)據(jù)并不總是足以與英格蘭和威爾士的公司在價格審核評估中做出比較。對于以下這種情況，這種方法也有缺陷：大多數(shù)的國際地鐵都是由國家運營而不是由私人機構(gòu)運營，而且LUL的網(wǎng)絡(luò)是世界上最古老，龐大和復(fù)雜的地鐵線路之一。

　　5、工作成份分析法：確定工程上好的和不好的操作方式以及PPP公司運營的基準(zhǔn)。4仲裁者的風(fēng)險仲裁人的存在本身會帶來定價的風(fēng)險，但是仲裁者正尋求通過事前警告和開放的承諾來降低這種不確定性。仲裁者的存在給每一方都帶來了風(fēng)險。在理論上，他能夠決定一個對PPP公司不利的價格水平，或者他能夠給予一個對于LUL不利的定價指導(dǎo)。他必須考慮到PPP公司需要長期投資并且允許PPP公司獲得合同中同意的投資回報，同時要確保PPP公司達(dá)到經(jīng)濟和有效運營的標(biāo)準(zhǔn)。因此他必須對與自己有關(guān)的問題采取獨立的態(tài)度。

　　為了降低仲裁者本身帶來的風(fēng)險，在2004年2月仲裁者出版了兩個政策文件規(guī)定了他的辦公室將如何工作----《PPP公司的仲裁者：角色，方式與程序。一個政策聲明》和《向仲裁者提供信息的通常方法：基本要求》。

　　綜上，仲裁者在倫敦地鐵PPP模型中扮演了一個非常重要的角色。在需要時，仲裁者對于PPP協(xié)議的有關(guān)問題要提供合理和及時的指導(dǎo)和指令，并與簽署PPP協(xié)議的各方進(jìn)行建設(shè)性的合作，以達(dá)成PPP運作的主要目標(biāo)：以安全，有效和經(jīng)濟的方式向公眾提供現(xiàn)代可靠的地鐵服務(wù)。

　　仲裁者在一種清晰、透明和連續(xù)的框架內(nèi)工作，給予簽約各方合理的指導(dǎo)和指令，建立與PPP各方和其他利益相關(guān)者有效的對話，以利于及時的對指導(dǎo)和指令做出要求和反饋，同時要保持獨立性，在所有的行為中都要遵守高度可靠性標(biāo)準(zhǔn)。

　　自2002年以來，北京地鐵在新線建設(shè)過程中也開始嘗試采用特許經(jīng)營的模式(即PPP模式)，由于軌道交通投資和建設(shè)的特點，地鐵特許經(jīng)營期一般設(shè)計得比較長。這樣，簽約時無法對未來所有可能發(fā)生的事情預(yù)見到。而倫敦地鐵PPP模型中的仲裁機制設(shè)計得比較合理，保證了模型的彈性，可以較好的協(xié)調(diào)簽約各方的利益關(guān)系，為合約的有效執(zhí)行提供了制度保障。雖然軌道交通行業(yè)的特點，決定了地鐵PPP結(jié)構(gòu)的多樣性，特別是在北京實踐過程中又要考慮許多國情因素。但倫敦地鐵PPP中仲裁機制設(shè)計的思想和原理還是值得北京借鑒的，深入分析其運作機制，總結(jié)經(jīng)驗，有助于我們?yōu)閲鴥?nèi)地鐵PPP模型設(shè)計更好的結(jié)構(gòu)和合約。

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