防止借道PPP變相融資，業(yè)內(nèi)呼吁建立項(xiàng)目識(shí)別數(shù)據(jù)庫(kù)

發(fā)布日期：2015-07-03來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：靳明偉

[摘要]

　　“我們不做那些打著PPP的名號(hào)，而實(shí)質(zhì)并不是PPP模式的項(xiàng)目，雖然現(xiàn)在并沒(méi)有大規(guī)模異化的現(xiàn)象，但是希望國(guó)家能夠出臺(tái)相關(guān)的政策，規(guī)范PPP模式。”濟(jì)邦咨詢(xún)公司總經(jīng)理張燎向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者指出。

　　隨著發(fā)改委對(duì)外公布PPP示范項(xiàng)目庫(kù)以來(lái)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域推行PPP，成為各地改革的一大熱點(diǎn)，不少省市相繼啟動(dòng)一批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目。

　　在第一批PPP示范項(xiàng)目絕大部分還沒(méi)能落實(shí)的情況下，財(cái)政部6月26日對(duì)外發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》，提出要嚴(yán)禁地方借PPP項(xiàng)目變相融資。

　　為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的壓力，PPP成為了地方政府籌集基建資金、增加投資的主要渠道之一。但是這其中的貓膩也越發(fā)凸顯出來(lái)，外界評(píng)論很多PPP項(xiàng)目“換湯不換藥、新瓶裝舊酒”，實(shí)則為政府變向發(fā)債融資，抑或用BT(建設(shè)-回購(gòu))模式包裝成PPP。

　　“若真是這樣發(fā)展下去，PPP熱潮也許會(huì)跟中央的最初的設(shè)想背道而馳，最終損害的是政府的信譽(yù)、企業(yè)的利益。”張燎指出。

　　注重公共項(xiàng)目屬性

　　雖然PPP模式已經(jīng)在國(guó)內(nèi)存在很長(zhǎng)的時(shí)間，但是大規(guī)模推廣時(shí)間不久。很多地方政府缺乏對(duì)PPP的正確認(rèn)識(shí)，不少人認(rèn)為PPP就是一種新的融資方式，通過(guò) PPP利用社會(huì)資金解決政府資金短缺的問(wèn)題。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉曾對(duì)外透露，財(cái)政部將研究設(shè)立PPP融資支持基金，預(yù)計(jì)規(guī)模達(dá)到500億元。據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理發(fā)現(xiàn)，不少地方已經(jīng)涌現(xiàn)出了PPP發(fā)展基金。

　　然而，PPP并非傳統(tǒng)意義上的融資方式，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)是一種政府新型管理模式，政府通過(guò)這種管理模式為公眾提供更高效和更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。但在實(shí)際操作中，很多地方政府并不是這樣理解。

　　雖然PPP模式有很多種類(lèi)，但是財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》明確指出，只有在市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式。前提就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，對(duì)于向開(kāi)發(fā)區(qū)、商業(yè)地產(chǎn)等項(xiàng)目，顯然不是公共產(chǎn)品。

　　業(yè)內(nèi)人士指出，地方政府通過(guò)承諾收益率、簽訂若干年后回購(gòu)的條款、以政府資產(chǎn)擔(dān)保等方式，搞“明股實(shí)債”，本質(zhì)上仍是原來(lái)的負(fù)債融資方式。

　　近期，各地又大規(guī)模開(kāi)始對(duì)外推介PPP項(xiàng)目。

　　地方推廣PPP模式的熱情不難理解，一方面地方想盡快找到融資的新門(mén)路，另一方面中央關(guān)于PPP項(xiàng)目利好政策密集出臺(tái)，如建立“結(jié)算扣款”機(jī)制、推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目融資、組織第二批備選示范項(xiàng)目等，外界預(yù)計(jì)未來(lái)將有持續(xù)鼓勵(lì)性政策出臺(tái)，推動(dòng)更多PPP項(xiàng)目的簽約及落地。

　　然而推行PPP模式，核心目標(biāo)不應(yīng)放在化解地方政府債務(wù)危機(jī)上，而在于充分發(fā)揮社會(huì)資本和政府各自“專(zhuān)業(yè)”優(yōu)勢(shì)，更好地滿足人們對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉此前曾對(duì)外指出，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的“操作方式升級(jí)”，更是一次宏觀層面的“體制機(jī)制變革”。

　　PPP模式已經(jīng)被提升到國(guó)家治理現(xiàn)代化、市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用、快速轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財(cái)政制度和推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展等機(jī)制變革的高度。

　　政府簽約防違約風(fēng)險(xiǎn)

　　不過(guò)，對(duì)于民間資本而言，政府公布的PPP項(xiàng)目存在盈利性差、民資話語(yǔ)權(quán)沒(méi)有保障、政府換屆后可能違約等多重風(fēng)險(xiǎn)。

　　就目前的PPP項(xiàng)目簽約率來(lái)看，對(duì)于以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的民間資本來(lái)說(shuō)，參與的積極性很低。地方政府在多次碰壁后，也顯得有些心灰意冷。

　　據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，很多政府在簽約PPP項(xiàng)目時(shí)，大部分都是委托相關(guān)委辦局簽約，而對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，這樣就存在很大的違約風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)該把身份降低到和社會(huì)資本平等的地位上來(lái)。

　　“今后應(yīng)從立法上明確規(guī)定，PPP合同只有政府能簽，職能部門(mén)不能簽;如果職能部門(mén)簽，必須得到政府授權(quán)。這樣，將來(lái)出了事政府就得擔(dān)著，而且必須列入財(cái)政預(yù)算。”清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清指出。

　　據(jù)一位業(yè)內(nèi)人士透露，許多政府不愿以政府名義簽，原因在于擔(dān)心萬(wàn)一以后打官司，政府部門(mén)負(fù)責(zé)人出現(xiàn)在被告席會(huì)很難堪。

　　業(yè)內(nèi)人士表示，現(xiàn)在很多地方政府的PPP項(xiàng)目幾乎沒(méi)有識(shí)別階段，前期論證和測(cè)算粗糙。“并不是任何項(xiàng)目都可以拿PPP來(lái)冠名，這個(gè)識(shí)別的階段非常重要，因?yàn)镻PP項(xiàng)目很多都是長(zhǎng)期、低贏利的項(xiàng)目，必須充分認(rèn)清其本質(zhì)。”張燎向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者指出。

　　他認(rèn)為，PPP項(xiàng)目都是建設(shè)和提供公共產(chǎn)品，不能以利潤(rùn)最大化為目的。參與的各方都要認(rèn)清其中存在的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，有很多國(guó)有資本參與到PPP項(xiàng)目中，這也和其最初目標(biāo)背道而馳。

　　“如果沒(méi)有認(rèn)清它是否是真正的PPP模式，有可能就會(huì)引領(lǐng)社會(huì)資源進(jìn)入一個(gè)錯(cuò)誤的領(lǐng)域，最終造成資源浪費(fèi)，或者出現(xiàn)公共產(chǎn)品不符合預(yù)期的結(jié)果。”張燎向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者指出。

　　業(yè)內(nèi)人士希望，國(guó)家能夠盡快出臺(tái)更完善的PPP相關(guān)政策，建立相關(guān)的數(shù)據(jù)庫(kù)用于對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，更有利于各地選擇適當(dāng)?shù)哪Ｊ絹?lái)吸引社會(huì)資本的投資合作。

　　在前述提到的財(cái)政部下發(fā)通知中，提出加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目示范工作，組織上報(bào)第二批備選示范項(xiàng)目。

　　來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道

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