PPP的全球發(fā)展趨勢及政策啟示

發(fā)布日期：2015-11-04來源：網(wǎng)絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 公私合作伙伴關(guān)系(Public-private partnerships，簡稱PPP或 P3s)通過把市場規(guī)律引入公共服務而改變政府的運作方式，通過創(chuàng)新為基礎設施增值，使政府能夠以相同費用提供更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品或者用更少的成本提供相同質(zhì)量 的產(chǎn)品。從20世紀90年代開始，各國逐步推廣PPP，目前，PPP在世界范圍內(nèi)很流行，已成為許多國家，尤其是發(fā)達國家公共管理的重要工具，有效地促進 了各國基礎設施的發(fā)展。借鑒PPP的國際先進經(jīng)驗，加強政府與市場的合作，創(chuàng)新基礎設施建設的投融資方式和管理方式，對于提高我國基礎設施的供給水平，促 進城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

　　 一、PPP的內(nèi)涵與作用

　　 (一)PPP的內(nèi)涵

　　 20 世紀90年代開始使用PPP的概念，但對于PPP所涵蓋的內(nèi)容至今沒有形成統(tǒng)一的界定。國際貨幣基金組織認為，PPP通常是指兩個主體的長期合約，在該合約中，一個主體獲取或建設一種資產(chǎn)或一系列資產(chǎn)，運營一段時期，然后把資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給第二個主體，這種合約通常發(fā)生在私營企業(yè)和政府之間。歐洲PPP報告則指出各國對PPP的界定具有廣泛差異，在一些國家，PPP的概念僅限于一些特許權(quán)項目，是指私營部門在特許權(quán)下提供公眾付費的各類服務，而在另一些國家，PPP則可以包括各種類型的服務外包、公共部門與私營部門之間各種形式的共同合作 。

　　 從公共政策與公共管理的角度來看，PPP可以表述為涉及私營部門和公共部門合作的總稱，它的目標是基于互惠和共同利益把公共部門和私人部門各自的最優(yōu)能力組合起來，最常見的類型是基礎設施領(lǐng)域的項目合作，這類項目是建立在公共部門和私營部門長期合約的基礎上，包括一系列的項目設計、建設、運營和(或)資產(chǎn)維持以及私營部門提供融資等構(gòu)成要素。“合作”是PPP的精髓，合作的目的是為了充分發(fā)揮公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢，通過共擔風險，分享利益來實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

　　 PPP 理念在各國以不同的方式發(fā)展，合作的模式自然也不同，較常見的模式包括：一是項目合作，例如，建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)、建設-擁有-運營-移交(BOOT)、設計-建設-運營(DBO)、設計-建設-融資-運營(DBFO)、運營-維護-管理(OM&M)、租賃、合資，等等;二是合作管理，例如，政府采取財政激勵措施或財政擔保的方式吸引私人資本投資于住房、中小企業(yè)等領(lǐng)域，以及各種方式的技術(shù)合作等;三是政策層面的合作，是指政府和私營部門合作，共同規(guī)范教育、交通、技術(shù)政策和城市改造等活動。

　　 在上述三類合作模式中，項目合作直接面向基礎設施建設領(lǐng)域，在實踐中是最受關(guān)注的一類，有關(guān)PPP的統(tǒng)計數(shù)據(jù)通常在項目融資下統(tǒng)計。例如，在PPP領(lǐng)域頗具影響力的統(tǒng)計機構(gòu)——公共事務融資(Public Works Financing，簡稱PWF)提供的全球PPP數(shù)據(jù)庫所采用的統(tǒng)計口徑即屬于此類。

　　 (二)PPP的作用

　　 在預算限制日益緊張的情況下，創(chuàng)新提供公共基礎設施和服務的途徑是政府致力于推廣PPP的重要原因。PPP通過合作雙方的優(yōu)勢互補，可以為政府和納稅人帶來諸多好處：

　　 第一，公共部門和私營部門可以發(fā)揮各自的優(yōu)勢。政府核心業(yè)務是制定政策和為公眾服務;對于一些公共服務的非核心功能，例如，運營、維護、建設等，由私營部門承擔責任可以取得更好的效果。

　　 第二，提高成本效率比。通過發(fā)揮私營部門創(chuàng)新、經(jīng)驗和靈活性優(yōu)勢。PPP通常能夠比傳統(tǒng)的政府采購方式提供更有效率的服務。例如，據(jù)報道，2003年英國國防PPP項目比傳統(tǒng)采購方式節(jié)約成本5%—40%。

　　 第三，增加對公共基礎設施的投資。對醫(yī)院、學校、高速公路和其它地方基礎設施的投資一般由地方政府承擔，這通常會增加地方政府的債務負擔，PPP可以減少政府的資本成本，有利于彌補基礎設施建設資金需求與地方政府資金供給能力之間的缺口。

　　 第四，通過把私營部門擅長管理的風險轉(zhuǎn)移給私營部門，有利于減少公共部門的風險。

　　 第五，提高預算的確定性。把風險轉(zhuǎn)移給私營部門可以減少政府在建設項目和提供服務過程中可能面臨的潛在成本，同時，在合約中明確規(guī)定了相關(guān)的公共服務的成本。

　　 第六，更好地利用資產(chǎn)。私營部門的合作者有激勵充分利用基礎設施，充分利用各種商業(yè)機會追求投資回報最大化，這會帶來更高水平和更便利的公共服務，并減少公共部門的資產(chǎn)占壓成本。

　　 對于私營部門，PPP的吸引力在于：一是可以獲得一種相對安全的長期投資機會。私營部門按PPP合約通過對服務收費或者通過向用戶收費，可以保障10—30 年，甚至50年或者更長時間的現(xiàn)金流。二是私營部門可以發(fā)揮管理、技術(shù)、融資和創(chuàng)新能力方面的優(yōu)勢，提高項目效率，并從中獲利，同時私營部門在PPP項目中展示的能力與積累的經(jīng)驗，可以為他們帶來更多的商業(yè)機會。

　　 二、PPP在全球應用情況概覽

　　 過去二十多年，PPP在全球各地都取得了顯著進展，廣泛適用于公共管理的各領(lǐng)域，PPP市場較為成熟的國家，例如，在歐盟國家尤其是英國，PPP適用的領(lǐng)域涉及一般公共服務、國防、公共秩序、交通運輸、燃料和能源、環(huán)境、衛(wèi)生、娛樂和文化、教育等，但在大多數(shù)國家，PPP適用的范圍主要集中在基礎設施領(lǐng)域，包括收費公路、輕軌系統(tǒng)、地鐵、鐵路、橋梁、隧道、機場設施、電廠、電信設施、學校建筑、醫(yī)院、監(jiān)獄、污水處理和垃圾處理等方面。

　　 從區(qū)域角度而言，歐洲的PPP市場最為發(fā)達，從國別角度來看，英國、澳大利亞、美國、西班牙、德國、法國等發(fā)達國家PPP項目的規(guī)模和管理水平處于領(lǐng)先地位。

　　 (一)全球PPP規(guī)模簡況

　　 PPP的定義在各國和各部門都不相同，因此，對于PPP的統(tǒng)計口徑和統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在多種版本，很難估計PPP項目的總價值。為便于國際比較，在此采用PWF的數(shù)據(jù)簡要說明。

　　 1985-2011年，全球基礎設施PPP名義價值為7751億美元，其中，歐洲處于領(lǐng)先地位，大約占到全球PPP名義價值的45.6%，接下來是亞洲和澳大利亞，所占份額 為24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)三者合計所占份額為11.4%，美國和加拿大所占的份額分別是8.8%、5.8%，非洲和中東地區(qū)PPP名 義價值為315億美元，在全球的份額為4.1%。

　　 (二)歐洲PPP項目的國別分布與部門分布

　　 PPP是歐洲基礎設施融資的重要工具。1990-2009年，實施了1300個PPP合約，總價值超過2500億歐元，其中，2007年國際金融危機發(fā)生以后實施新項目約為350個，總價值700億歐元。危機期間，歐洲大多數(shù)國家的PPP市場都萎縮了，2009年，PPP合約的總價值為158億歐元，比2007年下降了50%，暫時中斷 了危機前歐洲PPP超常規(guī)增長的態(tài)勢 。

　　 1990-2009年，英國大約占到歐洲PPP項目的三分之二，西班牙大約占到項目總數(shù)的10%，成為歐洲第二大PPP市場，法國、德國、意大利和葡萄牙各占2～5%，以上六個國家大約占到歐洲PPP項目總數(shù)的92%，歐洲其他國家的PPP市場尚處于 起步階段。2006年以后，歐洲PPP市場出現(xiàn)了多樣化的趨勢，英國所占份額有所下降，但仍然是歐洲最大的PPP市場，同時，PPP在歐洲其它國家越來越重要。

　　 就世界范圍而言，英國的PPP市場也是最發(fā)達的，1990-2006年，在交通基礎設施領(lǐng)域，英國通過PPP方式的融資規(guī)模高達500億美元，美國的經(jīng)濟規(guī)模是英國經(jīng)濟規(guī)模的6倍多，但同期，美國PPP項目的融資規(guī)模僅有10億美元。近年來，美國在不斷加快通過PPP方式進行基礎設施建設的步伐，2008-2010年，盡管面臨二戰(zhàn)以來最嚴重的經(jīng)濟衰退，美國PPP仍然保持快速增長的態(tài)勢。

　　 從部門分布來看，歐洲PPP市場也出現(xiàn)了多樣化的趨勢，英國最為顯著。2005-2009年，英國PPP項目的分布，按數(shù)目衡量，35%分布在教育領(lǐng)域，34%分布在衛(wèi)生領(lǐng)域，一般公共服務領(lǐng) 域為14%，接下來是環(huán)境，交通運輸業(yè)僅占4%，國防和公共秩序領(lǐng)域PPP項目的數(shù)目占比也有所下降。從項目金額來看，交通運輸領(lǐng)域的PPP所占份額為 17%，教育領(lǐng)域是27%，衛(wèi)生領(lǐng)域是25%。

　　 英國以外的歐洲大陸國家，PPP項目分布主要集中在交通運輸業(yè)。2005-2009年，從數(shù) 目來看，交通運輸業(yè)項目所占比例大約為41%，從項目金額來看，交通運輸業(yè)大約占到76%，接下是教育和衛(wèi)生，它們在數(shù)目上合計占比為26%，金額上合計 占比11%，遠低于英國教育和衛(wèi)生領(lǐng)域PPP項目所占的份額。

　　 三、政府設立國家級專業(yè)機構(gòu)推廣PPP成為最新國際趨勢

　　 政府發(fā)起PPP的初衷一般是減輕某些項目的預算負擔，但是，如果PPP合約設計不當，所有各方對風險分擔和收入分配情況不合理，PPP項目的復雜性和潛在的負面后果則會充分顯現(xiàn)。成立專業(yè)PPP管理和咨詢機構(gòu)可以幫助政府發(fā)展和促進PPP市場，同時，有利于保護公眾利益，從公眾利益的角度處理PPP項目可能 存在的爭議。

　　 1999年以來，世界各國先后建立了促進、發(fā)展以及管理PPP的各種機構(gòu)。這些機構(gòu)的組織形態(tài)幾乎各不相同，它們所發(fā)揮的作用取決于本國對PPP的需求、法律、行政管理傳統(tǒng)、文化等諸多因素，它們通常被稱為PPP單位(PPP units)。

　　 對于PPP單位也沒有嚴格的定義，世界銀行的定義為：該組織的目標是促進或提高PPP，并具有管理PPP交易的長期任務。PPP單位對政府在管理PPP項目 中所面臨的制度性問題做出反映，包括政策流程與合作、質(zhì)量把關(guān)、技術(shù)援助、標準化與推廣、促進等。PPP單位的基本職能是為不同的公共部門，包括部委、州立和地方政府、國有機構(gòu)以及其他公共機構(gòu)提供技術(shù)援助。

　　 2008年以來，為調(diào)動各方力量擺脫經(jīng)濟不景氣，各國加大了對PPP支持力度，紛紛成立國家層面的PPP單位，使PPP發(fā)展的組織保障躍上新臺階。

　　 四、我國加強PPP技術(shù)推廣與實踐應用的政策建議

　　 PPP 在我國起步很早，20世紀80年代中期即被引入電廠、高速公路等基礎設施領(lǐng)域，1995年廣西來賓電廠B廠成為BOT領(lǐng)域的成功范例，但是，與PPP領(lǐng)域 的先進國家相比，我國PPP的理論研究和實踐應用尚不成熟，具有很大的提升空間。未來較長一段時期，城鎮(zhèn)化將成為我國經(jīng)濟發(fā)展的最主要推動力。按照“十二 五”規(guī)劃綱要提出的目標，2011-2015年我國城鎮(zhèn)化率將提高4個百分點，據(jù)測算，每增加一個城市人口，基礎設施投資至少增加1萬元，我國基礎設施建 設和改善工作將面臨巨大的挑戰(zhàn)。面對城鎮(zhèn)化的要求，我國需要多渠道創(chuàng)新基礎設施的融資和提供方式，優(yōu)化政策環(huán)境，加快PPP的推廣應用。結(jié)合國外PPP的 發(fā)展經(jīng)驗和現(xiàn)實需要，建議采取以下措施促進我國PPP的發(fā)展。

　　 第一，從PPP先進國家的經(jīng)驗來看，PPP模式在基礎設施方面的應用領(lǐng)域大致呈現(xiàn)規(guī)律性的變化。最初的應用主要集中在硬經(jīng)濟基礎設施領(lǐng)域，包括道路、高速公路、鐵路、橋梁、隧道、機場、通信、電力，隨后逐步推廣到硬社會基礎設施領(lǐng) 域，醫(yī)院、學校、政府辦公樓、住宅、供水、污水處理、監(jiān)獄、城市改造等?，F(xiàn)在，PPP的應用則涵蓋了包括軟經(jīng)濟基礎設施(研究開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、職業(yè)培訓、囚犯改造)和軟社會基礎設施(社區(qū)服務、社會福利、安全保障、環(huán)境規(guī)劃)在內(nèi)的所有基礎設施領(lǐng)域。PPP適用領(lǐng)域的上述路線圖對我國在基礎設施建設領(lǐng)域逐 步推廣PPP具有借鑒意義。

　　 第二，建議把推廣PPP作為我國創(chuàng)新財政管理模式、提高財政管理效率的重要措施。PPP不僅僅是一種彌補預算缺 口的方式，也是一個更好分擔風險和成本的工具，公共部門與私人部門之間需要合理分擔責任和風險，以實現(xiàn)項目的可持續(xù)性。同時，PPP的成功運轉(zhuǎn)還需要具備以下條件：出于正確的目標選擇PPP;選擇適宜的PPP合約;在政府預算中清晰透明地記錄PPP;在實踐中按照最優(yōu)標準管理PPP。在地方基礎設施建設 中，更多、更規(guī)范地運用PPP有利于推進財政管理的現(xiàn)代化進程。

　　 第三，盡快建立中央和地方級別的專業(yè)PPP單位，以處理PPP推廣過程中的瓶頸因素。近年來，處于PPP前沿水平的國家在汲取地方PPP單位成功經(jīng)驗的基礎上，紛紛了建立全國性的PPP單位，支持PPP項目的質(zhì)量控制、技術(shù)援 助、標準化、促進工作和政策指引，幫助公共部門設計和實施PPP項目，為推廣PPP提供國家層面的組織保障，多數(shù)PPP單位在財政部內(nèi)設或向財政部報告。

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