PPP在中國的發(fā)展

發(fā)布日期：2015-12-07來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 來源：財政部PPP中心 作者：焦小平

　　 PPP的涵義

　　 PPP在中國不是一個新的概念。早在90年代中國就已經(jīng)引進(jìn)了PPP，但是在2014年以前，政府沒有把PPP作為真正的改革，沒有考慮如何真正引進(jìn)競爭機制、引進(jìn)創(chuàng)新、引進(jìn)私人資本的專業(yè)能力來改善國家公共產(chǎn)品領(lǐng)域的供給和管理的問題。

　　 2013年習(xí)總書記成為黨的新任總書記以來，我國開啟了新一輪的改革，這一輪的改革目標(biāo)是推動中國成為一個現(xiàn)代化的國家，迫切需要加快國家治理和管理能力的現(xiàn)代化。為此，十八屆三中全會對于如何在經(jīng)濟領(lǐng)域提高治理和管理能力進(jìn)行了詳細(xì)部署，其中有兩個核心精神：第一個是踐行依法治國，在法律和制度上保證市場主體平等合作、公平競爭;第二個是劃清政府和市場的邊界，市場可以發(fā)揮作用的領(lǐng)域充分發(fā)揮市場主體作用，轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府作為規(guī)則制定者和監(jiān)管者的定位。根據(jù)深化經(jīng)濟體制改革的部署和分工，在2013年底的時候，中央就授權(quán)財政部負(fù)責(zé)在公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)PPP，打破壟斷，引進(jìn)競爭機制。

　　 關(guān)于PPP中的社會資本，目前在財政部的定義中，中國的民營企業(yè)、國有企業(yè)還有外資企業(yè)都可以作為社會資本方。在財政部推進(jìn)的新的改革中，PPP已不僅僅是政府的融資手段。

　　 PPP的應(yīng)用領(lǐng)域

　　 PPP是一種公共服務(wù)供給方式，應(yīng)當(dāng)應(yīng)用于傳統(tǒng)政府應(yīng)該發(fā)揮作用的公共服務(wù)領(lǐng)域，如準(zhǔn)公共領(lǐng)域的公用事業(yè)類項目，在競爭性領(lǐng)域則完全由市場作主，不能做PPP。另外，對于純公共領(lǐng)域，例如財政、司法等領(lǐng)域的一些核心服務(wù)不能搞PPP，如預(yù)算編制不能請會計事務(wù)所負(fù)責(zé)。但是這些領(lǐng)域內(nèi)的輔助性服務(wù)，如后勤，則完全可以引進(jìn)PPP。英國的財政部大樓就是PPP模式的應(yīng)用。

　　 　　PPP的操作運作模式

　　 PPP是商業(yè)運作，包括委托運營、管理合同、BOT、特許經(jīng)營，都是PPP的具體運作方式，需要根據(jù)不同項目的特點和需求選擇不同的運作方式。

　　 但在政府看來，只有三種PPP模式。一種是使用者付費，投資者收益完全由最終消費者來負(fù)擔(dān)。第二類是可行性缺口補助，在某些領(lǐng)域，如輕軌，有收費，但不能完全實現(xiàn)市場定價，社會資本方、投資人在靠市場收入不足以彌補投資回報時，就要靠政府補貼等方式來補缺口。第三類是完全政府付費類項目，即完全沒有使用者付費，全部由政府付費。

　　 在財政部的PPP設(shè)計中，實際上已經(jīng)放大了PPP市場。之前的PPP主要是使用者付費項目，在財政部把VGF和政府付費機制引進(jìn)之后，PPP的應(yīng)用范圍得到了進(jìn)一步拓寬。政府付費類項目在美國應(yīng)用較多，主要是因為美國金融資本市場比較發(fā)達(dá)，投資品類很多，而且美國投資人喜歡的商業(yè)模型和我們國家喜歡的商業(yè)模型是相反的，他們認(rèn)為市場付費類項目風(fēng)險較大，只投政府付費項目。

　　 　　PPP是一個財政問題

　　 國務(wù)院之所以把PPP這項改革任務(wù)交給財政部牽頭，是因為PPP本質(zhì)上是一個財政問題。過去，政府在經(jīng)濟領(lǐng)域、特別是公共產(chǎn)品領(lǐng)域基本都是重投入、輕產(chǎn)出，重前期建設(shè)，輕后期服務(wù)。在公共產(chǎn)品領(lǐng)域運用PPP模式，最大的關(guān)注點應(yīng)該放在最終需求端，即老百姓需要什么樣的公共服務(wù)，這是以結(jié)果為導(dǎo)向，相對于過去的以供給端為導(dǎo)向，這是一個大的變革。因此，PPP的本質(zhì)是政府購買公共服務(wù)。

　　 同時，PPP項目中的政府承擔(dān)的股權(quán)投入、運營補貼、政府承諾、配套投入等支出責(zé)任，必須通過現(xiàn)代財政體制改革，與財政預(yù)算安排掛鉤，這樣才能將政府的各項支出責(zé)任納入財政規(guī)劃和預(yù)算管理，保障資金來源，提高資金使用效益。此外，無論是PPP項目前期投入的公共資產(chǎn)，還是最終形成的資產(chǎn)均要按照國有資產(chǎn)進(jìn)行嚴(yán)格管理，防止流失。從這點來說，由財政部牽頭PPP對國家、對社會投資人來說，是一種比較科學(xué)、比較負(fù)責(zé)任的管理機制。

　　 中國PPP發(fā)展歷程

　　 2014年是中國PPP發(fā)展歷程中的一個大的里程碑。2014年以前PPP發(fā)展主要分為兩大階段：第一階段是2000年以前，中國民營企業(yè)參與公共領(lǐng)域運營的基本沒有，PPP中的社會資本多數(shù)都是外資。第二個階段是2000年以后，中國民營企業(yè)得到了發(fā)展，成為參與PPP的重要力量，但是2008年金融危機后，政府投放4萬億刺激市場，政府有錢之后轉(zhuǎn)而自投自建，民營資本參與減少，PPP進(jìn)入低谷。2014年以前中國PPP的特征主要表現(xiàn)為政府的一種融資方式。

　　 新一輪推廣PPP模式的必要性

　　 第一個是現(xiàn)實的需要。2014年以后，中國進(jìn)行新一輪經(jīng)濟體制改革，中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。一方面，融資平臺全部關(guān)閉，商業(yè)信用和政府信用嚴(yán)格區(qū)分，商業(yè)信用項目不能用政府信用做背書;除預(yù)算之外，地方融資只能通過發(fā)債。另一方面，土地財政難以為繼，政府性債務(wù)風(fēng)險凸顯。在此情況下，地方要在確保自身可持續(xù)發(fā)展的同時，消化掉前一階段高速發(fā)展的后遺癥，必須化解存量債務(wù)、平滑財政支出，并尋求新的融資渠道。PPP融資模式與過去傳統(tǒng)融資模式看似相同，但本質(zhì)不同，過去融資是解決融資問題、但是不解決競爭機制問題，而PPP的核心是打破壟斷競爭，并實現(xiàn)長期合作，它不僅僅解決融資問題，而且解決融資之后效率和可持續(xù)問題。

　　 第二個是國家的戰(zhàn)略。國家新一輪改革更大的余量是在政策方面，即按照總理說的三個清單，即權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單來管理，劃清政府和市場邊界，政府更多發(fā)揮輔助和社會監(jiān)管人的責(zé)任。香港地鐵比北京晚了十年左右，但是香港地鐵的管理經(jīng)驗、管理理念是世界一流的，北京4號線引進(jìn)競爭機制，港鐵中標(biāo)，不僅僅是解決4號線的融資問題，更能夠提高北京地鐵的整體運營水平，這是第一個問題。第二個問題是財政體制改革，如果財政體制改革不把項目中的政府承諾與預(yù)算掛鉤，社會資本的收益便容易受換人換屆的影響，得不到保障。目前，財政部正在制定將項目中的政府承諾納入預(yù)算管理的有關(guān)辦法。政府承諾了補貼，就必須編入三年財政滾動計劃。另外財政部正在編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府負(fù)債表，以后政府簽合同的債務(wù)會更直接地反映出來。

　　 第三個是投融資體制改革。由事前分配搞建設(shè)到事后直接補運營，看似只是一個付費方式的簡單變化，實際上是對政府傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的改變，意味著財政預(yù)算管理體制將更加注重以結(jié)果和績效為導(dǎo)向。

　　 第四個是管理運作方式改革。第一是平等合作，由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的政府主導(dǎo)，到通過PPP引入市場主體參與，引進(jìn)競爭和合作機制，可以推動政府管理模式的創(chuàng)新。第二是實現(xiàn)風(fēng)險分擔(dān)，對風(fēng)險和收益都需要在政府和社會資本之間進(jìn)行合理分配。第三是全生命周期管理，對項目的設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)實行一體化的供應(yīng)鏈?zhǔn)焦芾?，從整體上優(yōu)化，降低成本。第四是實現(xiàn)績效財政，由事前分錢改為事后付費。第五是PPP全過程實行透明管理、信息公開，比如現(xiàn)在列入財政部第一批、第二批示范項目的，這些項目將來所有的識別信息、招標(biāo)信息、合同信息以及后續(xù)的運營績效表現(xiàn)都要對社會公布。

　　 所以從宏觀、中觀到微觀，到現(xiàn)實需要，PPP是一個應(yīng)時而出的改革產(chǎn)品。總的來說，PPP不只是一場婚禮，而是長期的婚姻。如果我們簡單把PPP看作融資，就是一場婚禮，但是對于PPP而言，我們更強調(diào)的是長期的優(yōu)化。

　　 　　現(xiàn)階段PPP工作部署

　　 當(dāng)前財政部主要從三個方面著手推進(jìn)PPP工作，第一方面是頂層設(shè)計，第二方面是機構(gòu)能力建設(shè)，第三方面是工作部署。

　　 PPP頂層設(shè)計包括三部分，即制度建設(shè)、機構(gòu)建設(shè)和示范項目三大戰(zhàn)略。

　　 制度建設(shè)方面，財政部按照新的治理方式、管理方式，從五個層次來進(jìn)行制度建設(shè)，第一是法律層面，包括預(yù)算法、采購法、PPP法。第二是政策層面，包括國務(wù)院以及財政部等相關(guān)部委發(fā)的一系列政策規(guī)定。第三是操作指南層面，為提高PPP的可操作性，目前已經(jīng)發(fā)了六個操作指南，為PPP改革提供了一個明晰的路線圖，有明確程序，有明確的關(guān)鍵點，在每個關(guān)鍵點有明確可操作的東西。第四是合同層面，PPP是市場和政府合作，它的核心在于合同，合同是政府和市場合作的基礎(chǔ)和依據(jù)。目前對于PPP合同的性質(zhì)有爭議，但是財政部認(rèn)為PPP合同是一個民事合同。關(guān)于PPP合同履行過程中的法律救濟問題，我們認(rèn)為首先應(yīng)該通過民商法解決，其次對于政府監(jiān)管過程中出現(xiàn)的爭議可以按照行政法進(jìn)行處理。第五是標(biāo)準(zhǔn)層面，PPP項目識別過程中的具體標(biāo)準(zhǔn)，如財政部示范項目的評選標(biāo)準(zhǔn)，要逐步公布。

　　 機構(gòu)能力建設(shè)主要涉及三方面。首先，政府要轉(zhuǎn)變觀念，要以市場為主，簡政放權(quán)。在PPP的具體推進(jìn)層面，由財政部門牽頭，政府各個部門分工協(xié)作。其次，PPP是一個專業(yè)活，涉及經(jīng)濟、技術(shù)各個方面，跨度非常大，必須要充分發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)作用。第三，社會資本方要增強社會責(zé)任感，政府要加強監(jiān)管，更好地維護(hù)廣大老百姓的利益。

　　 示范項目建設(shè)方面，PPP是一個綜合性改革，不能大躍進(jìn)，所以2014年到2016年采用示范戰(zhàn)略。目前地方政府積極性超出預(yù)期，據(jù)初步統(tǒng)計，目前各地已經(jīng)推出的PPP招商項目已有接近5萬億的規(guī)模，其中一個主要因素就是融資平臺關(guān)掉之后，地方政府將PPP作為一個主要的融資渠道和穩(wěn)增長的一個重要抓手。因此財政部計劃在中央和地方都推出示范項目，有就近教育、就近培訓(xùn)作用，希望借此引導(dǎo)PPP的規(guī)范推行。

　　 目前財政部已經(jīng)推出了兩批示范項目。根據(jù)國際經(jīng)驗，PPP應(yīng)用領(lǐng)域發(fā)展分為三個階段，第一階段是經(jīng)濟類，第二是社會類，第三是政府類，去年第一批示范項目共30個項目，除2個社會類項目以外，其余全部是經(jīng)濟類項目。經(jīng)過一年多的培訓(xùn)和實踐，PPP市場已經(jīng)得到很大的發(fā)展。這次第二批示范項目從700多個項目中挑出206個，分了交通、水務(wù)、市政、社會四個組，全部由專家進(jìn)行評分，從評審情況來看，從各方的認(rèn)知水平到項目質(zhì)量均提高很多，在項目分布和類型上也有了新變化。首先，從結(jié)構(gòu)來看，社會類項目和綠色基礎(chǔ)設(shè)施明顯增加。社會類基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)占到接近12%，醫(yī)療、教育、衛(wèi)生都有涉及。其次，是項目類型的多元化，出現(xiàn)了大量區(qū)域性PPP項目，例如城市綜合開發(fā)、水環(huán)境綜合治理、老城改造等。此外，一個大的特點就是PPP的融資。PPP融資是以社會資本為主，不以政府為主，為解決融資難、融資貴的問題，地方政府進(jìn)行了一些探索，由政府與社會資本出資設(shè)立了PPP基金，在這方面可以更多借鑒英國的經(jīng)驗。當(dāng)然，新領(lǐng)域、新類型、新機制的發(fā)展也對機構(gòu)能力提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

　　 下一步財政部的工作思路，第一個是完善環(huán)境，要出臺相應(yīng)的扶持政策，完善政策環(huán)境、融資環(huán)境。第二個是提升能力，PPP不是免費的午餐，從融資角度來說PPP是高杠桿，周期拉得更長，杠桿率更高，但是并不是說PPP的錢是不用還的，因此要增強地方政府和項目單位的市場觀念和風(fēng)險意識，切實防范新的財政風(fēng)險。第三個是通過示范項目建設(shè)，推動PPP的規(guī)范推行。

　　 總的來說， PPP是一個新事物、新現(xiàn)象，如果沒有新的文化、新的理念，PPP很難實施。PPP的文化包括三重：第一，PPP是法制文化，政府和市場必須是平等合作，這一點各級政府一定要有明確的認(rèn)識，重諾守約，這樣才能保障社會投資人的信心。第二，PPP是市場文化，必須引入市場機制、遵循市場規(guī)律，通過公平、充分、有效的競爭，激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力。第三，PPP是合作文化，包括政府與市場的合作，政府部門之間的合作，以及政府、企業(yè)與社會公眾的合作，唯有合作，方能共贏。

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