PPP模式“成長(zhǎng)的煩惱”還需法治來(lái)糾偏

發(fā)布日期：2015-12-10來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 在中國(guó)，政府和社會(huì)資本合作模式(即PPP模式)并不是一個(gè)新事物，早在20世紀(jì)90年代初就開(kāi)始實(shí)施，目前已有20多年的歷史。改革開(kāi)放30多年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)站上了一個(gè)新的更高平臺(tái)，重提PPP模式具有多重理論價(jià)值及現(xiàn)實(shí)意義。推廣運(yùn)用PPP模式，有利于增加資金來(lái)源渠道、提高管理質(zhì)量和效率，也是切實(shí)落實(shí)“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”改革精神的必然要求，還可以使政府集中更多的資金資源用于提供更加充分的公共服務(wù)，“更好地發(fā)揮政府作用”，形成 “一加一大于二”的合作機(jī)制。特別是在大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的前提下，推廣PPP模式使得社會(huì)資本尤其是民營(yíng)小微企業(yè)有了參與國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的兩大機(jī)會(huì)。

　　 自2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院以及相關(guān)部委在PPP方面密集出臺(tái)了多項(xiàng)政策文件，以推動(dòng)、引導(dǎo)PPP項(xiàng)目實(shí)施。此舉得到了各級(jí)地方政府的積極響應(yīng)，并紛紛推出PPP示范、試點(diǎn)項(xiàng)目。PPP之熱和政府加快財(cái)政體制改革不無(wú)關(guān)系，原有的地方政府通過(guò)融資平臺(tái)搞建設(shè)的運(yùn)作模式，走到了盡頭，規(guī)范化的政府舉債模式代替了風(fēng)險(xiǎn)敞口巨大的隱性負(fù)債，市場(chǎng)化的融資手段代替了行政性的政府補(bǔ)貼，法制化的融資機(jī)制代替了指令性的項(xiàng)目審批。另外，由于中央與地方間財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等，一貫依靠財(cái)政單一投入的基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)建設(shè)的資金來(lái)源問(wèn)題便成為了地方政府的一大難題。

　　 國(guó)外PPP運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)資本的積極參與、政府部門的有力支持，健全的法律法規(guī)制度等都是PPP成功的必要保證。然而，目前PPP在中國(guó)的發(fā)展還不夠成熟，相關(guān)部委政策不統(tǒng)一，加上PPP本身環(huán)節(jié)比較多，涉及專業(yè)領(lǐng)域比較廣，在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，有很多問(wèn)題突顯出來(lái)。

　　 首先，從地方政府方面來(lái)講，在項(xiàng)目發(fā)起環(huán)節(jié)，沒(méi)有嚴(yán)格地進(jìn)行項(xiàng)目識(shí)別與篩選，這是個(gè)非常突出的問(wèn)題。

　　 其次，從政策源頭上來(lái)看，不統(tǒng)一。比如，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部意見(jiàn)就存在差異。在PPP適用行業(yè)方面，財(cái)政部?jī)A向于市政公用類行業(yè)，國(guó)家發(fā)改委則鼓勵(lì)一切泛基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目。在PPP合同簽約主體的規(guī)定上以及社會(huì)資本資格的要求上，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部也各說(shuō)各話。

　　 第三，將PPP模式當(dāng)成權(quán)宜之計(jì)。推行PPP模式，一些地方政府更多考慮的是緩解地方債壓力，過(guò)分夸大其融資功能，甚至純粹是為了融資，并沒(méi)有將PPP模式作為一種長(zhǎng)期的制度安排來(lái)設(shè)計(jì)。

　　 目前，PPP模式“落地難”的根本，在于制度環(huán)境未能與經(jīng)濟(jì)需求相匹配，政府違約、融資難、定位模糊、參與度低等瓶頸。由于在政策機(jī)制等頂層設(shè)計(jì)方面的缺陷，中國(guó)PPP發(fā)展之路波折起伏，本該成為助力民營(yíng)經(jīng)濟(jì)壯大發(fā)展、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型的良藥，但在實(shí)踐中卻遭遇到了國(guó)進(jìn)民退的局面。

　　 PPP 本質(zhì)上就是市場(chǎng)對(duì)資源的配置起決定作用在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中一種表現(xiàn)方式。哪一個(gè)具體項(xiàng)目對(duì)這一內(nèi)涵體現(xiàn)得好、具體，哪一個(gè)項(xiàng)目得到響應(yīng)的程度就高，哪一個(gè)具體項(xiàng)目對(duì)這一內(nèi)涵體現(xiàn)得不具體、模糊，其得到的響應(yīng)就不好。一定意義上，對(duì)地方政府而言，PPP的有效運(yùn)作承載著“剝離政府性債務(wù)”“增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)”和“國(guó)資有進(jìn)有退及保值增值”三重目標(biāo)。實(shí)踐表明，合理的利益平衡和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵,想要在盈利性相對(duì)較弱的公共品投資中吸引民間資本參與，融資工具的便利性和豐富程度也是影響PPP項(xiàng)目成功與否的重要因素。PPP的精髓就在于整合最合適的資源，提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。但公共利益和逐利的社會(huì)資本之間依然存在需要調(diào)和之處，如何找到兩者的“最大公約數(shù)”，并使PPP項(xiàng)目的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益最大化，是政府和社會(huì)資本雙方都需要詳加考慮的重要問(wèn)題，特別是地方政府也還需多多嘗試。

　　 在 “土地財(cái)政”難持續(xù)的背景下，地方政府能不能把城鎮(zhèn)化PPP這件“好事”辦好，還是需要邁過(guò)很多道坎。城鎮(zhèn)化PPP模式實(shí)際上是地方政府誠(chéng)信的一面明鏡，能否成功運(yùn)行，關(guān)鍵靠地方政府思想理念的徹底轉(zhuǎn)變，別只見(jiàn)巨大商機(jī)念歪PPP模式這本經(jīng)，應(yīng)樹(shù)立起誠(chéng)信至上觀念，消除“政府利益至上”和“官本位管理”的傾向，推動(dòng)貨真價(jià)實(shí)的PPP模式。

　　 世界各國(guó)的PPP發(fā)展歷程表明，PPP是一個(gè)非常寬泛和模糊的模式，沒(méi)有一定之規(guī)可循，但其成功性不僅取決于制度設(shè)計(jì)，還取決于社會(huì)總體的法治水平和產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平，以及全社會(huì)的規(guī)則意識(shí)。目前我國(guó)尚無(wú)有關(guān)PPP模式的專門法律，對(duì)于關(guān)系PPP順利運(yùn)作的政府、投資方等相關(guān)權(quán)利主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、項(xiàng)目的評(píng)估和認(rèn)證、合約的履行和合理變更、行政審批的程序和效率、政府信用的保證等重大事項(xiàng)都沒(méi)有相關(guān)的法律制度予以明確。因此，在PPP模式運(yùn)行過(guò)程中，為促進(jìn)政府與社會(huì)資本的有效合作，避免國(guó)家和人民利益受到損害，政府必須樹(shù)立平等競(jìng)爭(zhēng)的法治思維、信守合同的法治思維、控權(quán)治權(quán)的法治思維、社會(huì)協(xié)同的法治思維，進(jìn)一步建立和完善PPP發(fā)展的相關(guān)法律制度，明確和細(xì)化 PPP的形式、程序、法律關(guān)系和糾紛解決方式，這既可以提高社會(huì)資本的參與熱情，還可以打消地方政府擔(dān)心違規(guī)、越界的后顧之憂，放開(kāi)手去探索PPP模式，從而給PPP模式的普遍推廣奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

　　 (作者系中國(guó)城市管理研究院院長(zhǎng) 研究員)

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