全面實(shí)施績效管理 實(shí)現(xiàn)PPP“平飛”發(fā)展

發(fā)布日期：2017-12-12來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 當(dāng)前PPP績效評價存在缺乏頂層設(shè)計等問題，從樹立項目績效意識等方面全力推進(jìn)PPP績效管理，推動規(guī)范發(fā)展、穩(wěn)定“平飛”態(tài)勢，是當(dāng)前和今后一個時期PPP模式推廣工作的重要任務(wù)。 十九大報告談到財政工作時提出,全面實(shí)施績效管理。此前，財政部也多次發(fā)文要求對PPP開展績效評價和管理。近日，財政部負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，在PPP工作中全面實(shí)施績效管理，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量。

　　 這是針對近年來PPP“井噴式”發(fā)展所帶來的支出責(zé)任“固化”、支出上限“虛化”、運(yùn)營內(nèi)容“淡化”、適用范圍“泛化”等問題，中央及有關(guān)部門做出的有力回應(yīng)。

　　 通過績效評價這一利器推動規(guī)范發(fā)展、穩(wěn)定“平飛”態(tài)勢，是當(dāng)前和今后一個時期PPP模式推廣工作的重要任務(wù)。

　　 當(dāng)前PPP績效評價存在四個問題

　　 PPP績效評價缺乏頂層設(shè)計。盡管在PPP眾多的政策規(guī)章和實(shí)施細(xì)則中，都會或明或隱地提及績效問題，也制定了物有所值評價、財政承受能力論證等評價辦法，但遺憾的是，目前我國尚未形成系統(tǒng)的、專門針對PPP項目全生命周期的績效評價規(guī)范，也沒有就PPP績效評價的原則、對象、組織實(shí)施、共性指標(biāo)、監(jiān)督管理、結(jié)果運(yùn)用等方面制定相應(yīng)的辦法和實(shí)施細(xì)則。

　　 PPP績效評價體系“碎片化”傾向較為嚴(yán)重。PPP績效評價的主體、利益相關(guān)者、對象、階段、指標(biāo)體系不能完整地反應(yīng)PPP的全貌，系統(tǒng)性不足。就評價主體而言，項目單位自評價、政府部門評價、社會資本評價等績效評價之間的關(guān)系沒有理順，不同評價主體的職能定位、側(cè)重點(diǎn)、相互關(guān)系沒有一個清晰界定。就評價對象而言，PPP涉及預(yù)算資金、社會資本等資金投入形式，政府、社會資本方、項目公司都會參與到PPP項目的運(yùn)營過程中，針對不同資金來源的評價側(cè)重點(diǎn)應(yīng)該有所差異。就評價階段而言，PPP項目的建設(shè)周期長，項目設(shè)計、立項、實(shí)施、轉(zhuǎn)讓和完結(jié)階段績效評價的目標(biāo)、指標(biāo)、運(yùn)作方式存在一定的差異。物有所值評價和財政承受能力論證主要集中在項目的設(shè)計和立項階段。項目實(shí)施過程中的績效監(jiān)測和評估、按績效付費(fèi)機(jī)制尚不完善。已經(jīng)完結(jié)的PPP項目事后績效評價和影響評價也有待規(guī)范。

　　 PPP績效評價機(jī)構(gòu)能力亟須完善。PPP涵蓋了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的大多數(shù)行業(yè)，涉及的專業(yè)知識面寬，涉及多元主體及領(lǐng)域。這對開展PPP績效評價機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和能力提出了更高的要求。評價機(jī)構(gòu)如果按照原來的“慣性”開展績效評價，很可能“以偏概全”。

　　 部分PPP績效評價結(jié)果運(yùn)用流于形式。目前我國的PPP績效評價中依然存在物有所值評價量化程度不足、財政承受能力論證科學(xué)性不夠等問題，兩者支撐“總量控制”和“配置效率”提升的功能還沒有完全發(fā)揮出來。在項目實(shí)施階段，按績效付費(fèi)的科學(xué)依據(jù)和動態(tài)調(diào)整機(jī)制不完善。在項目轉(zhuǎn)讓階段，績效評價對金融產(chǎn)品設(shè)計的支撐作用還有待提高。

　　 從五方面全力推進(jìn)PPP績效管理

　　 第一，樹立PPP項目績效意識，制定政府和社會資本合作項目績效評價管理辦法、實(shí)施細(xì)則、評價指南、共性指標(biāo)和工具方法，形成PPP績效評價的制度體系和頂層設(shè)計，為PPP績效評價工作的開展奠定基礎(chǔ)。同時，厘清財政支出績效評價和項目運(yùn)營績效評價的區(qū)別與聯(lián)系。將PPP項目的財政支出績效評價納入財政支出項目績效評價一般框架中。將項目運(yùn)營績效評價納入PPP全生命周期管理過程中。在評價方法和指標(biāo)體系設(shè)置中突出定量評價的內(nèi)容，體現(xiàn)PPP項目特殊性。緊扣“預(yù)算紅線”進(jìn)行總量控制;緊扣方案之間的比較選擇，優(yōu)化“配置效率”;緊扣成果導(dǎo)向，優(yōu)化“運(yùn)營效率”。

　　 第二，在事前階段，主要解決總量控制和配置效率問題，要加強(qiáng)物有所值評價、成本收益分析、公共部門比較值評價、財政承受能力論證、風(fēng)險評估和影響評估，將這些評價的結(jié)果作為選擇PPP模式、私人提供、政府直接提供的依據(jù)。在事中階段，主要解決運(yùn)營效率問題，需要按照投入、活動、產(chǎn)出、結(jié)果和影響的結(jié)果鏈條，建立PPP績效監(jiān)測與評估系統(tǒng)，特別是需要建立績效與現(xiàn)金流、績效與付費(fèi)之間的清晰關(guān)聯(lián)，形成按績效付費(fèi)的機(jī)制，準(zhǔn)確測算政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助的額度和周期。在轉(zhuǎn)移階段，要按照績效評價的結(jié)果設(shè)計金融產(chǎn)品。在項目完結(jié)階段，則需要從決策、管理和績效三個方面，對PPP項目開展總結(jié)性評價，尤其是要開展影響評價和成本收益分析。

　　 第三，完整的績效管理過程包括績效計劃的制定、績效監(jiān)控、績效評價和問責(zé)四個階段，每個階段都需要利益相關(guān)者的充分參與。根據(jù)政府、社會資本、項目公司在利益訴求和職責(zé)履行上的差異，以結(jié)果鏈為主線，從投入、過程、產(chǎn)出和效益四個環(huán)節(jié)，分別開展PPP預(yù)算支出績效評價、社會資本運(yùn)營績效評價、項目績效評價。這些績效評價既要相互聯(lián)系，又要體現(xiàn)差異性。

　　 第四，績效指標(biāo)設(shè)置是績效評價的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為了推進(jìn)PPP績效評價，需要盡快形成PPP績效評價的基本框架、共性指標(biāo)。并在基本框架和共性指標(biāo)的基礎(chǔ)上，建立針對不同對象、不同階段、不同行業(yè)的績效指標(biāo)庫。參照歷史標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、國際標(biāo)準(zhǔn)等，形成PPP提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的成本數(shù)據(jù)庫。

　　 第五，PPP績效評價及其管理有自身的邏輯和知識體系，需要加大培訓(xùn)力度，建立專家?guī)?，加?qiáng)研究，總結(jié)成果。通過機(jī)構(gòu)建設(shè)、能力建設(shè)和人才隊伍建設(shè)，提高PPP績效評價與管理的質(zhì)量和水準(zhǔn)。

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