加強(qiáng)PPP空間治理，推進(jìn)PPP區(qū)域均衡發(fā)展

發(fā)布日期：2018-03-22來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 我國正在加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給方式重大創(chuàng)新的PPP(Public Private Partnership)，本身就屬于治理模式創(chuàng)新，但作為對象，PPP也需要治理。2014年以來的PPP發(fā)展熱潮取得了顯著成績，也暴露了很多問題，比如明股實(shí)債、固定回報(bào)、資本金穿透、偽PPP盛行等，亟需治理。

　　 中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分的基本國情決定了中國的PPP發(fā)展一直存在顯著的空間差異。這種空間差異既反映在項(xiàng)目的空間分布上，也體現(xiàn)在PPP的應(yīng)用特征上。就PPP項(xiàng)目的空間布局而言，以財(cái)政部入庫PPP項(xiàng)目為例，截至2018年1月31日，入庫項(xiàng)目總計(jì)7446個(gè)，最多的前三省份是河南(695個(gè))、山東(639個(gè))和湖南(591個(gè))，最少的三個(gè)省份是西藏(2個(gè))、上海(2個(gè))和天津(14個(gè))。此外，PPP項(xiàng)目的區(qū)域差異還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間，PPP項(xiàng)目過多地集中于城市，在廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的推進(jìn)力度不夠，結(jié)果導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距越來越大。就PPP的應(yīng)用特征而言，比如PPP的驅(qū)動因素，按照熊偉和諸大建(2017)提出的PPP3.0理論，PPP的發(fā)展可分為三個(gè)階段：PPP1.0的主要驅(qū)動因素是填補(bǔ)公共財(cái)政資金缺口，PPP2.0的驅(qū)動因素是提升公共治理能力和公共產(chǎn)品的供給效率，PPP3.0的驅(qū)動因素是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。PPP的三個(gè)階段并不是線性的，而是雙向演化和可能同時(shí)并存的。不同階段PPP的驅(qū)動因素是不一樣的，甚至相同的階段，不同區(qū)域的PPP驅(qū)動因素也存在差異。PPP的區(qū)域差異，部分屬于正常范疇，比如稟賦差異和需求差異帶來的區(qū)域差異;也有部分是非正常的，比如地方政府認(rèn)知和能力不到位導(dǎo)致亂用、濫用PPP。此外，區(qū)域發(fā)展不平衡要求PPP的政策具有靈活性，但目前國家政策卻是一視同仁，全國“一刀切”，缺乏政策彈性，導(dǎo)致了一系列問題。因此，需要通過空間治理機(jī)制對PPP進(jìn)行矯正、引導(dǎo)和調(diào)控。

　　 PPP的治理手段很多，比如關(guān)系治理、契約治理、網(wǎng)絡(luò)治理和項(xiàng)目治理。但空間治理無疑是研究相對薄弱的環(huán)節(jié)。與地理領(lǐng)域的空間治理不同，在PPP治理領(lǐng)域，空間治理更強(qiáng)調(diào)結(jié)合PPP的特征和需求，通過空間和制度手段，修復(fù)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的不平衡不充分。空間治理不僅是發(fā)現(xiàn)空間差異，也不是坐視空間差異，而是在正視和分析空間差異的基礎(chǔ)上，因地制宜，因地施策，對癥下藥，通過空間治理模式和政策調(diào)控，從而對空間格局進(jìn)行優(yōu)化，縮小空間差異，促進(jìn)空間正義。

　　 PPP的空間治理首先是識別和診斷PPP的時(shí)空格局和演化特征，并從時(shí)間序列和空間尺度對中國PPP驅(qū)動因素的階段性和區(qū)域性差異進(jìn)行分析和測度。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個(gè)“事前-事中-事后”呼應(yīng)的動態(tài)評估與調(diào)控體系，從而實(shí)現(xiàn)對PPP項(xiàng)目的過程控制與優(yōu)化。PPP空間治理的事前評估就是立足中國發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)狀，構(gòu)建中國城市PPP適宜性評價(jià)，通過加權(quán)指標(biāo)體系對中國城市采用PPP模式的適宜性進(jìn)行評估。事中評估就是根據(jù)PPP項(xiàng)目的實(shí)施績效對PPP入庫項(xiàng)目進(jìn)行動態(tài)調(diào)整和清理整頓。事后評估就是構(gòu)建中國地方政府PPP治理能力評價(jià)，目的在于對地方政府實(shí)施PPP模式的管控水平進(jìn)行評估，識別和診斷地方政府PPP治理能力的區(qū)域差異及其原因，根據(jù)評估結(jié)果采取針對性的改進(jìn)措施，從而提升地方政府PPP治理能力。

　　 目前，PPP的空間治理在概念界定、內(nèi)涵特征、實(shí)施路徑、技術(shù)手段等方面都處于起步階段。尤其是空間治理是一個(gè)跨學(xué)科的集成研究，需要項(xiàng)目管理、公共管理、地理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)學(xué)科視角、理論和方法的融合，難度較大。但PPP空間治理緊緊圍繞這一輪PPP熱潮中暴露出來的“一刀切”政策模式、運(yùn)動式發(fā)展陷阱、制度效率低下、地方政府能力不足等問題，具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值，不可不推，也不可晚推。

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