PPP模式的國際經(jīng)驗與國內(nèi)前景

發(fā)布日期：2015-04-21來源：本站編輯：張瑞晨

[摘要]國際經(jīng)驗顯示的PPP發(fā)展前景及可能帶來的資金使用價值，使其成為我國新一輪的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的抓手，制度環(huán)境和金融市場發(fā)展正朝著有利于PPP發(fā)展的方向演進。

　　目前，越來越多的國家將PPP模式作為提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的一種有效方式。在PPP框架下，公共部門決定合作的領(lǐng)域和目標，私人部門負責基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展計劃的實施。另外，從各國的定義和實踐看，無論如何，PPP框架都會涉及以下核心概念：

　　風險轉(zhuǎn)移。PPP不斷演進的主要原因之一是將風險轉(zhuǎn)移至私營部門。

　　風險共擔。一般情況下，私人部門承擔PPP的大部分風險。然而，公共部門承擔了很大的或有風險。

　　分享技術(shù)。最常被人提及的PPP的好處是私人部門擁有優(yōu)秀的管理技術(shù)和專業(yè)技能。

　　分享資產(chǎn)。公私合作意味著公私雙方在提供公共服務(wù)過程中分享技術(shù)和資產(chǎn)。在PPP框架下，私人部門運營和管理資產(chǎn)，公共部門則承擔監(jiān)督和控制服務(wù)和運營質(zhì)量的職責。

　　共享資源。在具體實踐中，一些PPP被定義為：為了有效提供公共服務(wù)，致力于公私雙方資源(如金融、人力、技術(shù)、專業(yè)技能、知識等)和技術(shù)的結(jié)合。

　　分享收入。在PPP中，項目協(xié)議對收入、公私雙方取得收入的期限和條件做出了明確規(guī)定。通過長期合作伙伴關(guān)系可以更好地實現(xiàn)最高價值或最大回報。

　　共擔責任。PPP已經(jīng)發(fā)展成在公共服務(wù)提供過程中的共擔風險、責任和義務(wù)。

　　共同受益。一般認為，公私雙方可以從包括戰(zhàn)略規(guī)劃在內(nèi)的若干中長期合作方式中獲益。

　　獲取資金使用價值。通過降低公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的設(shè)計、建造和運營成本，實現(xiàn)公共服務(wù)效率的最大化。

　　追求共同目標。PPP合作圍繞共同的目標和價值取向進行。這被看作是有效提供公共服務(wù)的根本所在。

　　節(jié)約項目生命周期成本。通過資本支出和運營成本的互換，PPP實現(xiàn)了項目生命期成本的最小化。

　　商業(yè)模式。一個PPP是私營部門為了一個特定的單一目的而設(shè)立的商業(yè)實體。

　　PPP模式發(fā)展的國際經(jīng)驗

　　重要性不斷提升。20世紀90年代以來，PPP在越來越多的國家得到運用。盡管其他國家，包括澳大利亞、德國、韓國、南非、法國、西班牙等PPP項目的數(shù)量不斷增加，但迄今為止，英國仍是開展PPP項目數(shù)量最多的國家。盡管PPP模式的重要性不斷提升，但其占公共投資的比重仍然較小。

　　機會和挑戰(zhàn)并存。盡管成功的PPP項目不勝枚舉，但也不乏失敗的案例。亞洲開發(fā)銀行行長曾表示，“技術(shù)不規(guī)范、商業(yè)可行性不匹配、風險分配機制缺失、項目準備不充分等一系列因素都可能造成PPP項目失敗。”美國政府開展的跟蹤調(diào)查也表明，PPP項目在帶來諸多益處的同時，也伴隨著對政府項目管理能力的要求，及各個利益相關(guān)者之間對于PPP模式認識的平衡與協(xié)調(diào)。

　　改革是關(guān)鍵。無論如何，改革需求是PPP項目的關(guān)鍵所在。改革的動力來自于財政支出能力和經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施需求增長方面的壓力。以北歐國家挪威為例。挪威領(lǐng)土南北狹長，每平方公里人口密度不到13人，面臨不斷增加的現(xiàn)有公路維護支出和新建公路投資需求。2003年4月，挪威第一個PPP項目誕生了，私營部門在長達25年的合同期內(nèi)負責公路的建設(shè)、運營和維護。

　　法律是基礎(chǔ)。無論是在PPP發(fā)展初期，還是PPP發(fā)展過程中，相關(guān)立法和規(guī)定都會對PPP的發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。

　　一是頒布新的立法，解除原有法律框架的技術(shù)障礙，是PPP項目得以發(fā)展的基礎(chǔ)。在美國，基礎(chǔ)設(shè)施投資交易都需要某種類型的法律授權(quán)。如果該資產(chǎn)屬于州政府的管轄范圍，那么，典型的做法是通過州授權(quán)法案，使相關(guān)機構(gòu)能夠就建立基礎(chǔ)設(shè)施公私合作伙伴關(guān)系開展交易。除了州政府，美國地方政府也有與州政府相同的授權(quán)問題。

　　二是確保政府履行合同的法律規(guī)定。與授權(quán)一樣，基礎(chǔ)設(shè)施公私合作的另外一個基本問題是政府機構(gòu)能否享有豁免權(quán)，如果有豁免權(quán)，是取消豁免權(quán)，還是建立另外一種有效機制，以保證基礎(chǔ)設(shè)施交易的合同方，在政府機構(gòu)違背合同義務(wù)的事件中，擁有提起訴訟和取得賠償?shù)挠行侄?。與此相關(guān)的基本問題是訴訟成功后如何從政府機構(gòu)取得資金的能力。這被看作是經(jīng)費風險，是與政府機構(gòu)簽定合同時普遍存在的風險，只要合同方確認通過授權(quán)法案和項目文件已經(jīng)最大程度地減輕了經(jīng)費風險，合同方往往能夠接受經(jīng)費風險的存在。

　　三是盡量減少不利于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP發(fā)展的法律規(guī)定。國際經(jīng)驗顯示，不利于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP發(fā)展的法律規(guī)定有一些共同特點。不利于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP發(fā)展的法律規(guī)定有：要求立法機關(guān)審批公私部門已達成的合作協(xié)議;要求私人部門繳納過多的保證金或保險;允許與政府未來發(fā)起的項目開展競爭;允許或要求隨時對公路收費或投資回報率實施管理;禁止地方政府財務(wù)介入;要求私人部門采用政府采購程序;項目開工前，需要政府批準詳細的設(shè)計規(guī)范。

　　成立致力于PPP項目的工作機構(gòu)。歐盟委員會和聯(lián)合國都認為，全部或部分由政府資助的致力于PPP的工作機構(gòu)有利于PPP模式的發(fā)展。從OECD國家的情況看，已有包括英國、法國、德國、澳大利亞、加拿大、日本、韓國在內(nèi)的17個國家成立了致力于PPP的工作機構(gòu)。

　　創(chuàng)新融資機制，吸引私人資本。發(fā)達國家政府積極創(chuàng)新融資機制，運用公共資源吸引長期私人資本投資基礎(chǔ)設(shè)施。美國聯(lián)邦法律已經(jīng)允許私營部門債券為某類地面交通項目融資，允許州和地方政府發(fā)行享有聯(lián)邦稅收優(yōu)惠的市政債為私人建設(shè)和運營的項目融資。《2020新歐洲項目債倡議》希望通過公共擔保吸引來自非傳統(tǒng)投資者——如養(yǎng)老基金的長期資金。英國財政部于2012年設(shè)立旨在為基礎(chǔ)設(shè)施項目融資提供擔保、規(guī)模為400億英鎊的金融融資擔保人計劃。

　　采購過程的公開公正。從各國的經(jīng)驗看，大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，包括現(xiàn)存基礎(chǔ)設(shè)施和新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，其交易過程由兩部分組成。首先，發(fā)布資質(zhì)要求，以獲得潛在私人部門的響應(yīng)，然后，政府確定有資格的私人部門，進入最終決定的采購過程，對于現(xiàn)存基礎(chǔ)設(shè)施出價最高者勝出，對于新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目最有價值方案勝出。在某些基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目中，為了獲得更高更好的價值，在私人部門遞交項目建議后，政府部門選擇與選定的一家私人部門開展單獨談判。一些政府還設(shè)立了公共部門比較器的概念，主要是確認對于同一項目，私人部門是不是比公共部門的效率更高。

　　我國基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式投資狀況

　　根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，1990-2012年，我國私營部門參與的基礎(chǔ)設(shè)施投資項目達1064個，投資總規(guī)模為1193.3億美元。其中被取消或遭遇困境的項目36個，占項目數(shù)的4%左右。

　　從投資項目數(shù)量變化情況看，除了受東南亞金融危機和全球金融危機爆發(fā)影響而出現(xiàn)的投資項目連續(xù)數(shù)年減少外，其他時間段均呈現(xiàn)私營部門參與投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目數(shù)量不斷增加的變動趨勢。

　　從投資規(guī)模的變動看，除了在金融危機的沖擊下出現(xiàn)投資規(guī)模振蕩下行外，其他時間段均呈現(xiàn)私營部門參與投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目投資額振蕩上行趨勢，但年度投資規(guī)模最大的年份是1997年，而不是2007年。

　　分部門的投資項目數(shù)量看，能源項目最多，占全部投資項目數(shù)的41.2%，其次是水的生產(chǎn)和供應(yīng)項目，占36.6%，第三是交通運輸項目，占21.9%;分部門的投資規(guī)?？?，交通運輸設(shè)施項目投資規(guī)模最大，占投資總規(guī)模的比重為42.7%;其次是能源，占比為36.8%，第三是水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，占比為8.3%(參見表1)。

　　另外，根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，我國私營部門參與的基礎(chǔ)設(shè)施投資項目類型分屬于特許經(jīng)營、并購、綠地項目、管理和租賃合同等四種類型。世界銀行同時指出，上述各種投資方式之間的界限并不十分清晰，在實際分類時，主要根據(jù)具體項目的風險安排進行。1990-2012年，我國私營部門參與的1064個基礎(chǔ)設(shè)施投資項目中，特許經(jīng)營、并購、綠地、管理和租賃合同項目的占比分別為11.2%、29.6%、59.1%和0.1%。

　　與亞太地區(qū)其他新興市場相比，我國私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施投資熱情相對較弱。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，1990-2012年，我國私營部門參與的基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模占亞太地區(qū)的比重為33%，而2008-2012年，我國占亞太地區(qū)私營部門參與的基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模的比重只有19%，下降了14個百分點。與此同時，亞太地區(qū)其他發(fā)展中國家的占比明顯上升。

　　我國基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式發(fā)展歷程及前景

　　發(fā)展歷程。根據(jù)1990年以來我國基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展狀況、私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施投資變動的階段性特征、以及我國適用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式發(fā)展的法律法規(guī)變化情況等，可將我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP發(fā)展歷程分為1998年以前、1998-2003年、2004-2012年、以及2013年以來等五個發(fā)展階段。

　　1998年以前，在基礎(chǔ)設(shè)施亟待發(fā)展和利用外資的背景下，我國開始在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域以BOT方式吸收外商投資，中央政府也出臺相關(guān)規(guī)定支持其發(fā)展。

　　1998-2003年，為應(yīng)對東南亞金融危機的沖擊，我國出臺并實施的以發(fā)行長期建設(shè)國債、擴大政府投資為主要內(nèi)容的積極財政政策，不僅帶來了基礎(chǔ)設(shè)施大發(fā)展的機遇，而且實現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施的跨越式發(fā)展，但從私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的情況看，積極財政政策有明顯擠出效應(yīng)。

　　2004-2012年，既是基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展的時期，也是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進一步對社會資本開放、市政基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營和PPP項目實踐不斷取得新成果的時期。在PPP方面，這一時期的突出特點，一是中央政府主管部門制定并實施《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(建設(shè)部令第126號);二是省、市地方政府和市政公用事業(yè)投資人對特許經(jīng)營充滿期待，各地相繼在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)對市政公用事業(yè)特許經(jīng)營展開了探索和實踐;三是以PPP模式成功建設(shè)北京地鐵4號線和國家體育場等基礎(chǔ)設(shè)施項目。

　　2013年以來，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資體制改革步伐明顯加快，PPP發(fā)展進入了新階段。中央政府不僅在非立法性文件中決定：向社會資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路;推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制和運營機制改革，積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)，建立政府與市場合理分工的、多層次、多元化的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制;開展城市基礎(chǔ)設(shè)施和綜合管廊建設(shè)等政府和社會資本合作機制(PPP)試點;以政府和社會資本合作方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施和綜合管廊建設(shè)的企業(yè)，可以探索通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、項目收益?zhèn)仁袌龌绞饺谫Y;積極推進政府購買服務(wù)，完善特許經(jīng)營制度，研究探索政府購買服務(wù)協(xié)議、特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)等作為銀行質(zhì)押品的政策，鼓勵社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營;支持銀行業(yè)金融機構(gòu)在有效控制風險的基礎(chǔ)上，加大信貸投放力度，支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵外資和民營資本發(fā)起設(shè)立以投資城市基礎(chǔ)設(shè)施為主的產(chǎn)業(yè)投資基金。而且在立法性文件中明確鼓勵采取特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等多種形式，吸引社會資金參與投資、建設(shè)和運營城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施。十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中關(guān)于“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”的表述，為PPP模式在我國的發(fā)展奠定了堅實的政策環(huán)境基礎(chǔ)。

　　在明確的政策導向下，中央政府積極開展PPP相關(guān)立法和推進工作。受全國人大法工委委托，國家發(fā)展改革委員會正在牽頭推進PPP相關(guān)的立法調(diào)研和初稿起草工作;財政部成立了政府和社會資本合作(PPP)工作領(lǐng)導小組，正在從制度、機構(gòu)、項目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式;中國銀行間市場交易商協(xié)會推出項目收益票據(jù)，探索建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制。

　　發(fā)展前景?；A(chǔ)設(shè)施需求快速增長與政府有限供給能力之間的矛盾，已經(jīng)推動基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域向社會資本的進一步開放，這為基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP的發(fā)展開辟了空間。無論是從城市化和老齡化社會發(fā)展趨勢、還經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級(包括環(huán)境治理和保護)的角度看，我國基礎(chǔ)設(shè)施供給都存在較大缺口，而我國政府特別是地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施投融資能力明顯不足。

　　PPP潛在的效率效應(yīng)使其在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資體制中嶄露頭角。國際經(jīng)驗顯示的PPP發(fā)展前景及可能帶來的資金使用價值使其成為我國新一輪的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的抓手，制度環(huán)境和金融市場發(fā)展正朝著有利于PPP發(fā)展的方向演進。

　　后發(fā)優(yōu)勢使人們可以期待PPP在我國的良好發(fā)展。PPP國際市場的發(fā)展和各國的PPP實踐，為我國提供了豐富的可資借鑒的國際經(jīng)驗;大量關(guān)于PPP模式的理論和實證研究，不斷豐富和加深我們對PPP模式的認識和了解。后發(fā)優(yōu)勢使我們在推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP的發(fā)展過程中，可以“不再是摸著石頭過河”。

　　促進我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式發(fā)展的政策建議

　　從國際經(jīng)驗看，要從制度、政府能力和融資便利性入手，建設(shè)PPP發(fā)展所需的投資環(huán)境。一般認為，應(yīng)從制度建設(shè)、政府能力建設(shè)、金融市場發(fā)展等方面著手加快推進PPP發(fā)展所需要的制度建設(shè)、政府能力建設(shè)、以及金融市場的改革和發(fā)展。

　　從國內(nèi)情況看，加快推進立法和投融資體制改革亟須取得突破性進展。目前，國家對市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的規(guī)范尚未上升到法律、行政法規(guī)的層面，相關(guān)的規(guī)定只有2004年出臺的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(建設(shè)部令第126號)這一部門規(guī)章，我國在PPP項目發(fā)展中的立法滯后問題十分突出。

　　深化投資審批制度改革，是十八屆三中全會確定的重要改革任務(wù)。目前正按照以簡政放權(quán)為主線、以制度創(chuàng)新為支撐、以縱橫聯(lián)動協(xié)同監(jiān)管為保障的總體思路向前推進，但現(xiàn)實中仍然存在的審批程序復(fù)雜等問題。要解決上述問題，必須進一步加快相關(guān)立法進程和投融資體制改革。

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