國外PPP項(xiàng)目案例之鐵路項(xiàng)目解讀

發(fā)布日期：2017-11-20來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

案例一：法國西班牙跨國鐵路項(xiàng)目

【案例特點(diǎn)】該案例是鐵路領(lǐng)域跨國合作的ppp項(xiàng)目，顯示了在復(fù)雜的跨國談 判以及招標(biāo)延誤的情況下，ppp模式能夠幫助重要基礎(chǔ)設(shè)施及時建成，還表明基于 良好的需求和收入預(yù)測，可將風(fēng)險(xiǎn)向社會資本進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)移。作為鐵路領(lǐng)域的 ppp項(xiàng)目，成功的另一個重要因素是安排明確的政府補(bǔ)貼機(jī)制，政府補(bǔ)貼約占到總 投資的57%。由此還可判斷，項(xiàng)目采用了可行性缺口補(bǔ)助(VGF)支付方式。

一、項(xiàng)目概述

1995年，經(jīng)過為期三年的談判，歐盟各國最終達(dá)成協(xié)議，決定在歐 洲 TEN-T ( Trans-European Transport Network)鐵路聯(lián)接網(wǎng)建設(shè)中引人 PPP 模式。在該協(xié)議的推動下，法國政府和西班牙政府依據(jù)國際鐵路聯(lián)盟標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)了一條從法國佩皮尼昂至西班牙菲格拉斯的跨國鐵路。

佩皮尼昂一菲格拉斯高速鐵路長50公里，包括5座橋梁和一條8公 里長的隧道，項(xiàng)目總投資近10億歐元，其中32%用于修建隧道。項(xiàng)目建 成后，將在法國和兩班牙乃至歐洲鐵路系統(tǒng)中起到重要的連接作用，預(yù)計(jì)可使法國至西班牙的貨運(yùn)時間縮短10?12小時，客運(yùn)時間縮短2小時左右。

該項(xiàng)目實(shí)施過程中呈現(xiàn)出強(qiáng)大而有效的政府間合作。兩國政府在合作中制定了統(tǒng)一、有效、可執(zhí)行的招標(biāo)程序。項(xiàng)目各方都在招標(biāo)過程中積累 了寶貴經(jīng)驗(yàn)。項(xiàng)目采用的PPP模式和特許經(jīng)營合同雖然借鑒自公路部門， 但結(jié)合了項(xiàng)目自身特點(diǎn)，并得到了很好的應(yīng)用。政府的有力支持也保證了 招標(biāo)的順利進(jìn)行。

二、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)

(一)項(xiàng)目特點(diǎn)

根據(jù)1995年達(dá)成的協(xié)議，該項(xiàng)目決定采用BOT模式，特許經(jīng)營期為 50年，項(xiàng)目合同文本由兩國招標(biāo)后共同確定。招標(biāo)在法國和西班牙政府共同監(jiān)督下，依照歐盟93/97號指令順利完成。項(xiàng)目在實(shí)施中借鑒了法國 在公路建設(shè)中運(yùn)用PPP模式的經(jīng)驗(yàn)，其主要特點(diǎn)如下：

政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì);

社會資本方負(fù)責(zé)股權(quán)融資和商業(yè)銀行貸款;

社會資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，建設(shè)過程中得到法國、西班牙和歐盟 共5.4億歐元的資金補(bǔ)助，這些補(bǔ)助分10次支付，每半年支付一次;

特許經(jīng)營期為50年，經(jīng)營期結(jié)束后項(xiàng)目移交兩國政府;

特許經(jīng)營期內(nèi)，項(xiàng)目由社會資本方負(fù)責(zé)運(yùn)營。特許經(jīng)營合同對 會資本方績效做出嚴(yán)格規(guī)定，如不合格，將面臨政府罰款;

鐵路收費(fèi)機(jī)制得到了民意支持。在運(yùn)營前3年采用浮動費(fèi)率，并對收費(fèi)額的上限進(jìn)行了規(guī)定;

項(xiàng)目必須在合同簽訂后的60個月內(nèi)建設(shè)完成，融資方案則要在合同簽訂后的12個月內(nèi)完成。

(二)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

雖然該項(xiàng)目的意義重大，但鑒于其特殊性，項(xiàng)目也存在較大風(fēng)險(xiǎn)，且運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)主要由社會資本方承擔(dān)。政府和社會資本雙方都采取了一系列措施以降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。這些措施包括：從融資角度來看，國家給予大量補(bǔ)貼，約占建設(shè)成本的57%。社會資本方也為項(xiàng)目提供了銀行擔(dān)保等支持。另外，在預(yù)測鐵路客流量時，社會資本方有動機(jī)來最大限度地增加鐵路預(yù)測客流量，盡管如此，政府在項(xiàng)目融資模式清晰可靠的情況下，還是做出了準(zhǔn)確的預(yù)測。

合同規(guī)定，若社會資本方運(yùn)營不合格，政府將對社會資本方予以處 罰，同時可隨時終止合同。但項(xiàng)目的良好運(yùn)營需要社會資本方和政府之間 良好配合，也需要兩國政府在項(xiàng)目實(shí)施中進(jìn)行有效的合作。

三、過程分析

該項(xiàng)目從2003年5月開始招標(biāo)，規(guī)定招標(biāo)中不允許申請實(shí)施替代性技術(shù)方案，同時對招標(biāo)的時間安排也進(jìn)行了嚴(yán)格設(shè)定。

2003年10月收到報(bào)價，2003年11月開始同兩家聯(lián)合體談判。2004 年2月17日簽訂特許經(jīng)營合同。

圖2-2項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu)圖

四、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

該項(xiàng)目體現(xiàn)了制訂詳細(xì)計(jì)劃的重要性，與此同時，有效的監(jiān)督和良好 的管理結(jié)構(gòu)對項(xiàng)目順利完成也具有重要意義。主要經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)包括：

第一，只要各方要求都得到滿足，ppp模式可適用于多個行業(yè)和 領(lǐng)域;

第二，ppp模式在鐵路行業(yè)完全可行，在準(zhǔn)確預(yù)測未來需求量的情況下，可將大量風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會資本方;

第三，在制訂詳細(xì)計(jì)劃及有效監(jiān)督的情況下，招標(biāo)過程可以很快完成;

第四，國家的支持和政治承諾在推進(jìn)項(xiàng)目招標(biāo)和進(jìn)行談判過程中具有重要作用;

第五，簡單明了的責(zé)任劃分對項(xiàng)目實(shí)施大有裨益。本案例中，合同明確界定社會資本方的責(zé)任是建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)。

案例二：英吉利海峽隧道連接鐵路(CTRL)項(xiàng)目

【案例特點(diǎn)】本項(xiàng)目運(yùn)用FTP模式在英吉利海峽隧道和倫敦之間修建高速鐵 路，由社會資本方發(fā)起并自費(fèi)編制實(shí)施方案，顯示了社會資本對基礎(chǔ)設(shè)施長期規(guī) 劃及其具體項(xiàng)目的影響和參與能力，體現(xiàn)了社會資本方更多地參與PPP項(xiàng)目前期 工作。在社會資本方選擇方式上，政府仍然釆取了公平競爭方式，并未與發(fā)起者 直接談判。案例表明，對于重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府必不能將項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)全部 轉(zhuǎn)移給社會資本，雙方應(yīng)根據(jù)情況變化及時重新談判，合理調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)分配，共同 解決預(yù)期收入過于樂觀、融資難等問題。這也使本項(xiàng)目社會資本方的職責(zé)由開始 的特許經(jīng)營最終調(diào)整為融資、建設(shè)和移交。

一、項(xiàng)目背景

英吉利海峽隧道連接鐵路(Channel Tunnel Rail Link, CTRL)全長110公里，設(shè)計(jì)時速可達(dá)300公里，于2006年全部建成，總投入約50億英鎊。

20世紀(jì)80年代末，在英吉利海峽隧道建設(shè)時期，法國和比利時政府 就已經(jīng)開始計(jì)劃在法國、布魯塞爾和倫敦間建造時速達(dá)300公里的高速鐵路。英國鐵路公司堅(jiān)持要求鐵路線繞經(jīng)位于倫敦的滑鐵盧車站，該車站是英國新的國際性終點(diǎn)站。但這一做法不僅會顯著增加旅途時間，還使肯特郡和倫敦東南部的鐵路交通變得更加擁擠。

1987年8月英國交通部發(fā)表的《肯特郡發(fā)展研究報(bào)告》表明，若肯特郡不盡快修建新的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施，英國東南部的鐵路發(fā)展將受到限制。 英國鐵路公司研究了倫敦至英吉利海峽隧道的新方案，并在1989年發(fā)布 了5條可以修建的路線方案。但由于民眾并不愿意在鐵路沿線購房，這一 舉措也可能為當(dāng)時的房地產(chǎn)市場帶來諸多問題。最終，英國鐵路公司只選擇修建了方案中的一條路線。

在20世紀(jì)80年代末，英國政府大力支持社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施 的發(fā)展，并出臺了一系列支持政策。政策的出臺，一方面是因?yàn)檎枰獮榛A(chǔ)設(shè)施發(fā)展進(jìn)行融資，另一方面是因?yàn)槠湎嘈派鐣Y本方在基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造方面更加規(guī)范有效，在運(yùn)作方面也更商業(yè)化。

二、項(xiàng)目過程

1988年，英國鐵路公司邀請6家聯(lián)合體為鐵路的設(shè)計(jì)和建造提交建議書，但是建議書普遍存在技術(shù)和設(shè)計(jì)方面缺陷。而工程咨詢公司Ove Amp & Partners ( Arup)于1990年3月研究和公布了一份更具技術(shù)優(yōu)勢 的路線方案。其中基本遵循了已有的交通通道，但避開了房屋密集區(qū)，從東部通過新交通樞紐史特拉福進(jìn)人倫敦。

Amp公司就此路線方案申請政府支持。英國政府于1991年10月認(rèn)

可該方案，并邀請Arup公司參與該項(xiàng)目。1993年3月，英國政府宣布：

將由政府和社會資本共同組成合資公司建設(shè)英吉利海峽隧道連接 鐵路;

政府將為此項(xiàng)目提供資金支持;

經(jīng)咨詢公眾意見，政府通過立法說明的形式，為聯(lián)合體提供方案許可和項(xiàng)目所需的其他權(quán)利;

2 CTRL項(xiàng)目計(jì)劃于2000年前投入運(yùn)行。

由于Arup公司對原方案進(jìn)行了修改，與英國鐵路公司的最初提議不同，政府需重新通過競爭方式選定社會資本方。Arup公司聯(lián)合其他6家 建造、運(yùn)輸、房地產(chǎn)開發(fā)和融資行業(yè)的公司共同組成了倫敦和大陸鐵路聯(lián)合體(London and Continental Railways, LCR)。自 1994 年 8 月起，LCR 與其他3家聯(lián)合體經(jīng)過18個月的競爭最終勝出，獲得了 CTRL項(xiàng)目的設(shè) 計(jì)、建造、融資和運(yùn)營資格，簽訂了特許經(jīng)營協(xié)議，特許經(jīng)營期為90年, 期滿移交給英國鐵路公司。

1996年，LCR對工程進(jìn)行了詳細(xì)設(shè)計(jì)與規(guī)劃，確定了融資數(shù)額，推 動了項(xiàng)目正式實(shí)施。但到1998年底，LCK意識到僅依靠之前和政府達(dá)成 的融資計(jì)劃難以完成CTRL項(xiàng)目融資。由于乘客數(shù)量低于預(yù)測值，LCR的 營業(yè)收人難以支撐項(xiàng)目融資。同時，英國鐵路公司巳開始私有化進(jìn)程，成 立了 Raihrack公司，該公司在整個國家范圍內(nèi)運(yùn)營鐵路。此外，組建不足一年的新一屆政府一直也反對前任政府在PPP方面的計(jì)劃。

1998年夏，政府為了保留這個項(xiàng)目，與LCR、Railtmdc公司及其他 金融機(jī)構(gòu)重新進(jìn)行了談判。各方在1998年10月最終達(dá)成了一項(xiàng)協(xié)議：由 LCR負(fù)責(zé)CTRL項(xiàng)目的融資和建設(shè)，項(xiàng)目建成后移交給Railtrar.k公司運(yùn) 營。LCR依然保留與項(xiàng)目相關(guān)的土地開發(fā)權(quán)。此外，政府將為LCR提供 一定擔(dān)保，以保證項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建設(shè)進(jìn)度。

該項(xiàng)目最后一次波折發(fā)生在2001年11月，Raillrack公司在資金上無 法滿足項(xiàng)目的運(yùn)營要求，導(dǎo)致項(xiàng)目被政府接管。一年后，Railtrack公司改 組為Network Rail公司。該項(xiàng)目的一期工程最終于2003年按時在預(yù)算內(nèi) 完成。項(xiàng)目一期建成后，倫敦到巴黎的客運(yùn)時間縮短為2小時35分鐘。

2006年，項(xiàng)目全部建成后，時間進(jìn)一步縮短為2小時20分鐘。

三、主要參與方

CTRL項(xiàng)目從提出到全部建成歷時20年，期間主要參與方發(fā)生多次 變化：

政府方：英國交通部。項(xiàng)目在最初設(shè)計(jì)時，由保守黨執(zhí)政的政府?dāng)M通 過PPP模式對國家基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行私有化改造。但在1997年項(xiàng)目準(zhǔn)備開工 時，工黨成為執(zhí)政黨，接管了該項(xiàng)目工作。工黨上臺后對通過PPP模式 進(jìn)行私有化持反對態(tài)度。在項(xiàng)目整個實(shí)施的過程中，一共有7位交通部長 參與了該項(xiàng)目。

社會資本方：項(xiàng)目設(shè)計(jì)和規(guī)劃由Arup公司自費(fèi)完成。設(shè)計(jì)和規(guī)劃被 政府接受后，由Arup公司和其他6家公司共同成立的LCR參與項(xiàng)目競 標(biāo)。最終由LCR負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建造，同時還負(fù)責(zé)與項(xiàng)目相關(guān)的房地 產(chǎn)項(xiàng)目的開發(fā)。

運(yùn)營方：按照特許經(jīng)營協(xié)議，項(xiàng)目應(yīng)由LCR負(fù)責(zé)運(yùn)營。1995年，英 國鐵路公司進(jìn)行了私有化改造，成立了 Railtrack公司來運(yùn)營整個國家范 圍內(nèi)的基礎(chǔ)鐵路設(shè)施。隨著私有化的推進(jìn)，相關(guān)參與方就本項(xiàng)目特許經(jīng)營 協(xié)議中的運(yùn)營部分進(jìn)行了重新談判，1998年Railtrack成為CTRL項(xiàng)目的 運(yùn)營者。2002年，Railtrack公司被Network Rail公司替代。

四、項(xiàng)目現(xiàn)狀

在Arup公司于20世紀(jì)90年代初提出CTRL項(xiàng)目時，其重點(diǎn)放在從 肯特郡出發(fā)的高速鐵路的貨運(yùn)和客運(yùn)服務(wù)上，但該項(xiàng)H的實(shí)際運(yùn)營并沒有 達(dá)到預(yù)期，其主要原因是最初的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)沒有鐵路運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，忽視了鐵路運(yùn)營可能遇到的問題。項(xiàng)目建成以后，雖然倫敦到巴黎的時間縮短為2小 時20分鐘，但是乘坐高速鐵路從巴黎前往倫敦，以及從倫敦前往布魯塞 爾的人數(shù)大約僅為預(yù)期的一半。由于航空公司積極改善服務(wù)和減少費(fèi)用， 而鐵路部門未能及時采取應(yīng)對措施等原因，該項(xiàng)目未能促使火車替代飛機(jī) 成為中心城市之間的最主要交通工具。但是該項(xiàng)目的建成也促進(jìn)了巴黎、 倫敦、布魯塞爾等城市間交通運(yùn)輸?shù)母偁帯?/p>

五、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

鐵路項(xiàng)目往往需要數(shù)年時間進(jìn)行計(jì)劃、設(shè)計(jì)、批準(zhǔn)和建設(shè)，周圍環(huán)境 難免不發(fā)生變化，出現(xiàn)不可預(yù)期問題。鐵路項(xiàng)目很難把主要的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會資本方，當(dāng)這類項(xiàng)目陷入困境時，政府除了支持現(xiàn)有團(tuán)隊(duì)之外沒有其 他的辦法。該項(xiàng)目的成功得益于政府的持續(xù)支持和根據(jù)情況變化不斷對 PPP模式加以調(diào)整。

(一)建設(shè)階段的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

CTRL項(xiàng)目一期工程于2003年完成，總成本控制在了預(yù)算范圍之內(nèi)， 項(xiàng)目于2006年全部完工。在整個建設(shè)過程中，社會資本方都發(fā)揮了很大 的作用。

CTRL項(xiàng)目中，PPP模式為項(xiàng)目建設(shè)的按時完成提供了很大幫助，同 時對于節(jié)約成本保證項(xiàng)目資金控制在預(yù)算范圍之內(nèi)也大有裨益。英國大量PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)證明相對于傳統(tǒng)的政府提供方式，PPP模式可以更加節(jié)約預(yù)算資金，同時還可以促使項(xiàng)目按時完工。

(二)遠(yuǎn)營階段的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

雖然項(xiàng)目在建設(shè)階段很成功，但是在運(yùn)營階段，CTRL項(xiàng)目最終并沒有帶來預(yù)期的效果，這可能是由于社會資本方缺少鐵路網(wǎng)絡(luò)整合的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，也可能是因?yàn)镻PP項(xiàng)目由專長于設(shè)計(jì)和建設(shè)工作的公司承擔(dān)，該公 司主要把精力放在了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，在市場拓展和服務(wù)提供方面做得 不夠。

另外，該項(xiàng)目建成后，旅客人數(shù)僅為預(yù)測數(shù)量的一半。收人的高估在 鐵路項(xiàng)0很常見。政府如果在項(xiàng)目開始時就意識到這一點(diǎn)，那么是否還會支持這個項(xiàng)目就值得探討了。

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