莘莊CCHP項目

發(fā)布日期：2014-12-31來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　近期國內(nèi)推廣應(yīng)用PPP模式的熱情很高，不少政府部門、社會資本、金融機構(gòu)和咨詢公司等，都迫切希望了解此次政府推廣應(yīng)用PPP模式的核心要素是什么、如何規(guī)范有序地開展PPP項目。

　　在中國清潔發(fā)展機制基金支持的眾多項目中，上海華電莘莊工業(yè)區(qū)燃氣熱電冷三聯(lián)供改造項目(以下簡稱“莘莊CCHP項目”)，具有典型PPP項目特征，我們選作案例進行剖析，供大家較為全面地了解PPP項目開發(fā)過程。

　　項目概況

　　莘莊CCHP項目，由上海市莘莊工業(yè)區(qū)以特許經(jīng)營方式，聯(lián)合中國華電集團公司(以下簡稱“華電集團”)開發(fā)。項目采用設(shè)計-建造-融資-運營(DBFO)模式，由華電集團成立項目公司——上海華電閔行能源有限公司，收購莘莊工業(yè)區(qū)現(xiàn)有供熱設(shè)備，異地新建燃氣熱電冷三聯(lián)供設(shè)施，為莘莊工業(yè)區(qū)安全、穩(wěn)定、不間斷地供熱、供電、供冷。

　　工業(yè)區(qū)管委會通過市場競爭方式選定華電集團，并與之建立了“全過程”合作關(guān)系。雙方以特許經(jīng)營協(xié)議為基礎(chǔ)，提高公共產(chǎn)品及服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和供給效率，實現(xiàn)合作共贏和風(fēng)險共擔(dān)，符合PPP模式定義，屬典型PPP項目。

　　項目涉及對存量資產(chǎn)收購、改造，對增量設(shè)施進行設(shè)計、建造、運營、維護等，具有社會資本自提式發(fā)起，并參與項目早期規(guī)劃設(shè)計等特點，是能源基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域利用清潔能源，實現(xiàn)節(jié)能減排和大氣治理目標的典型PPP項目。

　　莘莊CCHP項目一期建設(shè)2套60MW級燃氣-蒸汽聯(lián)合循環(huán)機組，靜態(tài)總投資98157萬元，動態(tài)總投資100516萬元，于2013年10月17日正式開工建設(shè)，特許經(jīng)營期30年(含建設(shè)期兩年)，主要收入來源為終端用戶付費和售電收入。

　　從項目公司的收入來源結(jié)構(gòu)看，PPP可分為使用者付費、政府付費和可行性缺口補貼(使用者付費+政府補貼)三種支付模式。與傳統(tǒng)供能系統(tǒng)相比，分布式能源系統(tǒng)具有資本性支出高、占地面積大、運營維護成本高等特點。同時，我國的天然氣價格遠高于煤炭價格，而在用戶端進行調(diào)價又存在障礙，上網(wǎng)電價一時也難以到位。

　　在莘莊CCHP項目中，項目協(xié)議約定的限價機制又進一步降低了項目的經(jīng)濟自償性，因此該項目采用了可行性缺口補貼模式。具體運作模式方面，根據(jù)莘莊CCHP項目特許經(jīng)營協(xié)議，社會資本承擔(dān)了設(shè)計、建造、融資、運營維護等職能，屬于設(shè)計-建造-融資-運營(DBFO)模式。

　　項目設(shè)計

　　2009年5月，華電集團上海分公司經(jīng)與莘莊工業(yè)區(qū)管委會溝通，雙方簽訂了《項目合作意向書》，正式發(fā)起莘莊CCHP項目并啟動前期工作。

　　隨后相關(guān)政府部門進行了初步審查評估，華電集團開展了項目初步可行性研究，對項目進行了初步可行性論證。該項工作使華電集團“更早地介入”了項目前期論證，對項目獲得了更全面的理解，并能更加準確地識別和評判項目風(fēng)險，為其項目運營成功提供了保障。遺憾的是，目前我國尚未建立系統(tǒng)的VFM評價論證體系，國內(nèi)也未有PPP項目實際采用VFM方法對是否應(yīng)采用PPP模式運作進行論證。

　　項目準備階段，是PPP項目從發(fā)起到甄選社會資本投資人之前全部準備工作的過程。莘莊CCHP項目中，莘莊工業(yè)區(qū)管委會在項目準備環(huán)節(jié)開展了周密的工作，從 PPP運作模式的選擇到項目投融資結(jié)構(gòu)、合同結(jié)構(gòu)、監(jiān)管結(jié)構(gòu)的設(shè)計均按照PPP項目開發(fā)流程開展，而邊界條件設(shè)計，則因采用競爭性談判方式甄選社會資本投資人而后置到項目談判環(huán)節(jié)。

　　確定PPP項目具體采用何種運作模式，需根據(jù)項目中政府希望社會資本承擔(dān)的職能和風(fēng)險來進行科學(xué)判定，通常會運用到?jīng)Q策樹等決策分析工具。莘莊工業(yè)區(qū)管委會在對比該項目特點以及不同PPP模式的適用范圍后，決定采用DBFO模式運作該項目，由社會資本負責(zé)項目的投資、融資、設(shè)計、建造、運營、維護、管理和用戶服務(wù)的職責(zé)，政府的參與角色邊界控制在公共產(chǎn)品及服務(wù)的定價管理、公共服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量的監(jiān)管、VGF投資補貼的撥付、相關(guān)優(yōu)惠政策的落實等方面。

　　莘莊工業(yè)區(qū)管委會為莘莊CCHP項目設(shè)計了以下投融資結(jié)構(gòu)：項目公司初始投資主要由商業(yè)銀行貸款、項目公司母公司注入的注冊資本以及政府初始投資補貼構(gòu)成;項目公司將獲得莘莊工業(yè)區(qū)供熱、供冷特許經(jīng)營權(quán)，負責(zé)投資、建設(shè)、運營與該項目相關(guān)的生產(chǎn)設(shè)施及配套管網(wǎng)，并對原有供熱站資產(chǎn)進行收購或補償;該項目由終端用戶向項目公司直接支付用熱用冷費用，電力公司向項目公司支付購電費用。

　　根據(jù)項目投融資結(jié)構(gòu)以及PPP項目基本合同結(jié)構(gòu)框架，莘莊工業(yè)區(qū)管委會為該項目設(shè)計的合同結(jié)構(gòu)以特許經(jīng)營協(xié)議為主合同，以終端用戶銷售/服務(wù)協(xié)議等為從合同，合同主體涉及整個PPP項目交易結(jié)構(gòu)的各個參與方：政府、社會資本、項目公司、貸款人、承包商、供應(yīng)商、終端用戶/承購方、保險商等。這些合同子系統(tǒng)之間直接或間接地相互影響，規(guī)范和約束著各參與方的行為，為PPP模式風(fēng)險管控機制奠定了基礎(chǔ)。

　　莘莊工業(yè)區(qū)管委會對莘莊CCHP項目的監(jiān)管結(jié)構(gòu)設(shè)計如下：由莘莊工業(yè)區(qū)管委會作為簽約主體依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議對項目公司實施合同監(jiān)管，未來不排除引入第三方咨詢機構(gòu)對項目公司的履約情況進行監(jiān)督或中期評估;由財政局等項目涉及的其他政府部門協(xié)同管委會對項目公司進行監(jiān)管;莘莊工業(yè)區(qū)最終用戶將作為用戶/公眾監(jiān)管主體對項目公司提供的服務(wù)進行監(jiān)督，并有權(quán)對其服務(wù)向管委會進行投訴或提出建議;貸款人將就項目資金使用及還款進度進行監(jiān)管;由于權(quán)益、風(fēng)險的傳導(dǎo)機制，工程承包商、工程監(jiān)理方、天然氣供應(yīng)商、電力收購商等項目利益相關(guān)者將依據(jù)各類協(xié)議對項目公司的正常運轉(zhuǎn)和實際履約情況予以監(jiān)督和約束。

　　投資人甄選

　　市場測試是PPP項目社會資本投資人甄選程序的首要環(huán)節(jié)，用于判斷市場資源是否可以支撐該項目的需求，以及項目準備階段設(shè)定的交易結(jié)構(gòu)和邊界條件是否能夠獲得市場的響應(yīng)并確保一定的競爭程度。莘莊CCHP項目中，莘莊工業(yè)區(qū)管委會在華電集團自提式發(fā)起階段還收到了X集團和Y集團表達的投資意向，因此并未專門設(shè)置獨立的市場測試環(huán)節(jié)。

　　莘莊工業(yè)區(qū)管委會根據(jù)項目實際情況及參與競爭的社會資本投資人特點，選擇了競爭性談判方式，成立專家小組對投資競爭者提交的方案進行評選，綜合判斷方案的可行性、優(yōu)劣及社會資本投資人合作意向。

　　項目談判階段是PPP項目各項前期工作落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。莘莊CCHP項目由于采用了競爭性談判程序，而將核心邊界條件的確定后置到項目談判環(huán)節(jié)，因此項目談判對于該項目的順利推進極為重要。

　　PPP 的核心邊界條件可以分為權(quán)利邊界、交易邊界、保障邊界和銜接邊界四類。權(quán)利邊界通常包括項目公司權(quán)利設(shè)定、項目資產(chǎn)權(quán)屬、項目提前終止和項目移交等;交易邊界一般包括特許經(jīng)營期限與內(nèi)容、產(chǎn)出標準、付費及補貼機制、定價機制、外部性等;保障邊界主要包括保函體系、保險方案和風(fēng)險應(yīng)對機制;銜接邊界主要包括項目未來可能產(chǎn)生的改造升級需求、擴建需求，以及合同有效期滿的展期安排。

　　特許經(jīng)營協(xié)議方面，由于可以應(yīng)用PPP模式的行業(yè)領(lǐng)域廣泛，PPP運作模式眾多，項目自身情況亦千差萬別，客觀上無法編制一套普適的協(xié)議模板。但是，不同行業(yè)、不同模式的PPP項目，所依據(jù)的原理“萬變不離其宗”，因此仍可列出一些特許經(jīng)營協(xié)議中包含的典型關(guān)鍵條款作為參考。

　　PPP項目的風(fēng)險分配機制以風(fēng)險最優(yōu)分配原則為核心，同時還應(yīng)遵守風(fēng)險與收益對等原則、風(fēng)險有上限原則。除一些風(fēng)險并未在項目協(xié)議中予以約定或涉及外，莘莊CCHP項目的實際風(fēng)險分配情況基本符合推薦的風(fēng)險分配方案。

　　項目實施

　　上海華電閔行能源有限公司于2011年11月23日成立，截至2012年12月31日，實收資本5000萬元已全部到位。華電新能源發(fā)展有限公司持股 100%，是項目公司唯一股東。莘莊CCHP項目在啟動初期聘請了專業(yè)設(shè)計院和顧問機構(gòu)開展了項目設(shè)計工作，選擇華電分布式能源有限公司作為項目總承包商進行施工。項目公司成立了質(zhì)量管理委員會與質(zhì)量監(jiān)督小組，對項目進行質(zhì)量監(jiān)督管理并定期編制向母公司匯報項目的工程進度與預(yù)算控制情況。

　　要實現(xiàn)PPP模式帶來的好處，除在項目開發(fā)階段進行周密準備外，還要在項目執(zhí)行階段確保利益相關(guān)方的切實履約，包括實際履約(履約全覆蓋)和全面履約(履約到位)。對于一套完整的履約管理體系，政府通常需要在項目協(xié)議中對監(jiān)管類別、建設(shè)期監(jiān)管內(nèi)容、運營期監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方法、處罰措施等進行明確約定。

　　根據(jù)莘莊CCHP項目協(xié)議，莘莊工業(yè)區(qū)管委會對項目公司已經(jīng)建立了一套常態(tài)化建設(shè)期與運營期監(jiān)管機制及應(yīng)急管理預(yù)案，這對于保證項目協(xié)議雙方在項目全生命周期內(nèi)持續(xù)良好履約起到一定的促進作用，但在具體的產(chǎn)出說明書(Output Specifications)、監(jiān)管標準、監(jiān)管方法和處罰措施等方面有待進一步細化和完善。

　　由于采用PPP模式運作，莘莊CCHP項目將政府短期內(nèi)無法承擔(dān)的初始投資，轉(zhuǎn)化為社會資本投資和最終用戶的長期付費，為地方政府減少及延緩了9.6億元的近期投資預(yù)算，降低了政府的近期財政負擔(dān)。莘莊CCHP項目采用民間自提的發(fā)起方式，華電集團從前期便參與了項目識別、可行性研究、設(shè)計和融資等項目開發(fā)與建設(shè)過程，保障了項目技術(shù)和經(jīng)濟可行性，縮短了前期工作周期，降低了項目前期費用。

　　案例評價

　　莘莊CCHP項目的成功運作，離不開PPP模式為其帶來的整體項目價值提升。一方面，社會資本“更早地介入”項目規(guī)劃設(shè)計階段，為整個項目帶來了資本、技術(shù)、渠道、管理經(jīng)驗等方面的支持，在公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、節(jié)能環(huán)保、經(jīng)濟指標、區(qū)域發(fā)展等方面實現(xiàn)了整體價值的提升。另一方面，政府“更多地參與”項目中后期工作，從以往的“經(jīng)營者”向“監(jiān)督者”的角色轉(zhuǎn)化，使政府在市場化中“有所不為”，在公共監(jiān)管中“有所為”，雙方通過項目協(xié)議明確了自身的責(zé)任和角色，政府得以提高公共管理能力和工作效率，項目也因此實現(xiàn)了多方共贏。

　　華電集團憑借其熱電冷三聯(lián)供項目技術(shù)和設(shè)備優(yōu)勢，積極識別項目機會并主動向莘莊工業(yè)區(qū)管委會提出項目實施方案，協(xié)同莘莊工業(yè)區(qū)管委會共同進行項目準備階段工作，這為華電集團最終贏得與X集團在該項目投資機會中的競爭奠定了堅實的基礎(chǔ)。

　　莘莊CCHP項目的投融資結(jié)構(gòu)、合同結(jié)構(gòu)和監(jiān)管結(jié)構(gòu)較為全面合理，這歸功于項目準備階段對交易結(jié)構(gòu)設(shè)計的重視。該項目交易結(jié)構(gòu)區(qū)別于其他PPP項目的亮點主要包括：采用可行性缺口補貼模式，以使用者付費+政府可行性缺口補貼的方式保障項目投資收益和盈利水平;充分利用項目技術(shù)優(yōu)勢和環(huán)保效應(yīng)，爭取到清潔基金的清潔發(fā)展委托貸款(低息貸款)等。

　　契約精神是公私合作關(guān)系的核心紐帶，貫穿項目的整個生命周期。莘莊CCHP項目在協(xié)議中明確約定了莘莊工業(yè)區(qū)管委會和項目公司的各項權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和承諾，這是雙方重視契約精神的基礎(chǔ)。在項目協(xié)議的執(zhí)行方面，目前該項目進展順利、建設(shè)進度超過預(yù)期，這其中必不可少的是莘莊工業(yè)區(qū)管委會的支持和項目公司的自律。全過程的履約精神將為PPP項目的良好運營和產(chǎn)品/服務(wù)的高質(zhì)高效輸出提供強有力的保障。

　　五點不足

　　盡管莘莊CCHP項目的運作非常成功，并且存在諸多具有推廣價值的亮點，但仍存在需要改進的地方，主要體現(xiàn)在以下五個方面：

　　在項目發(fā)起過程中，該項目缺乏全面的物有所值論證。由于我國當(dāng)前PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀和PPP項目實施流程的客觀情況限制，政府在該項目發(fā)起階段未采用全面的物有所值方法論對是否應(yīng)采用PPP模式運作進行論證，已有的論證均為物有所值方法的部分內(nèi)容。

　　在項目準備階段，政府未聘請專業(yè)的第三方咨詢機構(gòu)為其設(shè)計PPP交易結(jié)構(gòu)、監(jiān)管結(jié)構(gòu)、競爭程序和協(xié)議內(nèi)容，一定程度上增加了項目存在某些遠期隱藏性漏洞的可能性。

　　在競爭程序上，該項目存在三方面不足。在效率性上，項目競爭性談判過程耗費時間超過一年，時間跨度較大，項目開工建設(shè)有所延遲;在合規(guī)性上，項目競爭性談判程序過于松散，實際參與競爭的社會資本投資人數(shù)量少于三家，且沒有制定規(guī)范的競爭性程序和競爭比選標準;在競爭性上，由于僅有兩個社會資本投資人參與投資競爭，總體競爭程度略顯不足。

　　在項目協(xié)議中，首先，項目協(xié)議未詳細說明提前終止補償或賠償，且缺少對補償或賠償?shù)闹Ц斗绞降拇_認;其次，項目協(xié)議對期滿移交與否、移交條件、期末資產(chǎn)處置方式以及協(xié)議展期機制等移交問題未做說明;再次，項目風(fēng)險識別不到位，項目協(xié)議中關(guān)于風(fēng)險分配機制的條款不甚健全，未來可能引發(fā)協(xié)議雙方的爭議。

　　在保障措施方面，一是該項目未建立保函體系，無法保證社會資本投資人在PPP項目全生命周期內(nèi)的切實履約;二是缺乏融資保證，即政府在與中標投資商草簽特許經(jīng)營協(xié)議時，沒有設(shè)定對中標投資商融資交割期限的約束，可能產(chǎn)生中標投資商在簽訂協(xié)議后融資資本無法到位、拖延工期的風(fēng)險;三是保險方案不完善，缺少對強制投保險種的要求，項目建設(shè)期及運營期保險方案完全由社會資本投資人決定，可能產(chǎn)生投保不足的風(fēng)險。

　　資料來源：鐘玲，濟邦咨詢。

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