臺灣高鐵BOT鏡鑒

發(fā)布日期：2015-01-07來源：本站編輯：李香玉

[摘要]

　　臺灣高鐵BOT案，是亞洲地區(qū)大型交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP實踐的一個重要樣本，分析其造成如今局面的深層次原因，可以帶給大陸業(yè)者有益的經(jīng)驗教訓(xùn)。

　　在臺灣高鐵負債高企、虧損連連的大背景下，輿論焦點集中在導(dǎo)致高鐵項目當(dāng)前困境的一些表面原因，尤其鑒于臺灣藍綠互斥的政治生態(tài)，媒體的不少指責(zé)可能源自黨派之見，甚至有人直接給高鐵項目扣了一頂“史上最失敗的BOT”的帽子，而真正探究項目問題根源的理性思考反倒比較少。

　　作為隔岸“觀象”的行業(yè)觀察者，我對臺灣高鐵這個巨型BOT案例成敗、是非曲直同樣非常關(guān)注，不僅僅是因為去年我曾經(jīng)率團參訪臺灣時專程乘坐感受了臺灣高鐵，拜訪過高鐵公司總部，更主要是由于臺灣高鐵BOT案是在亞洲地區(qū)法制環(huán)境下開展大型交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP實踐的一個重要樣本，分析其最新狀況和造成如今局面的深層次原因，可以帶給我們這些大陸業(yè)者有益的經(jīng)驗教訓(xùn)。

　　那么，造成臺灣高鐵現(xiàn)今的財務(wù)危機的禍根到底是如何埋下的呢?

　　在研閱與臺灣高鐵相關(guān)的林林總總信息之后，發(fā)現(xiàn)高鐵項目本身從技術(shù)水平和市場需求而言，確實因應(yīng)了時代進步的需要，在鐵路、航空、高速公路幾種競爭性的交通方式之外，有自己的市場定位和目標(biāo)客戶群，高鐵一開通，臺北-高雄的定期航班即大幅減少就是明證。

　　當(dāng)然，定位是否足夠精確，定價是否合理，客流量預(yù)測是否準(zhǔn)確是另外一回事。依我自己的乘坐體驗，高鐵的快捷性、舒適性和安全性超過普通鐵路和高速公路。但是，除了臺北站之外，其余站點與市區(qū)交通的接駁不甚方便，票價相對較高，缺乏彈性也是實情。

　　擁有先進技術(shù)和廣闊市場前景的高鐵項目為何在經(jīng)營上落得狼狽窘迫，我認為原因主要有三：

　　PPP結(jié)構(gòu)設(shè)計有缺陷

　　對于經(jīng)濟強度(或臺灣同行所稱的“財務(wù)自償率”)過低的高速鐵路項目，如果施行PPP引進民間資本，簡單采用BOT方式本來即是一個錯誤，因為項目營業(yè)收入的財務(wù)現(xiàn)金流肯定無法支撐項目的投資回報。所以，對于這類PPP項目，結(jié)構(gòu)設(shè)計中要么通過捆綁其他收益性資產(chǎn)(如香港地鐵的站區(qū)土地開發(fā));要么政府剝離一部分基礎(chǔ)設(shè)施由政府自己投資，間接改善項目對民間資本的投資收益狀況(如北京地鐵4號線資產(chǎn)分包方式);要么政府給予運營補貼;或者徹底改變PPP結(jié)構(gòu)，運用BTO等方式，剝離項目資本性投資由政府投資，民間負責(zé)建設(shè)和運營。

　　臺灣高鐵項目中公私雙方雖然已經(jīng)意識到僅靠票務(wù)收入的財務(wù)自償率不足，因而設(shè)計時有將站區(qū)開發(fā)作為補充收入，用以增強項目經(jīng)濟強度。但實際操作中由于站點遠離市區(qū)，聯(lián)接道路不完善，站區(qū)土地開發(fā)并沒有發(fā)揮收入補償作用，與香港地鐵位于市區(qū)及其他高增值區(qū)域的站區(qū)土地開發(fā)不可同日而語。

　　PPP模式結(jié)構(gòu)設(shè)計的缺陷，是臺灣高鐵陷入困境的最大敗因。

　　中選的投標(biāo)團實力不濟

　　投標(biāo)團的經(jīng)驗和實力應(yīng)該體現(xiàn)在PPP項目的各個階段。臺灣高鐵項目屢次被提到的預(yù)測客流量和實際客流量的重大差異，說到底是投資方對客流預(yù)測這個事關(guān)項目生死的重大市場風(fēng)險缺乏充分的專業(yè)能力，包括雇請專業(yè)顧問預(yù)測并納入決策體系的能力。如果能夠預(yù)見運營后客流量只有13預(yù)測量的不利情況，投標(biāo)時很可能不會向政府提出激進的報價——即所謂政府零出資，運營期累計回饋政府過千億新臺幣的投標(biāo)方案。

　　另外，投資人對站區(qū)周邊土地商業(yè)開發(fā)缺乏有效方法和收入預(yù)期嚴重失準(zhǔn)，也是導(dǎo)致項目內(nèi)建的補償機制失去作用的重要原因。

　　還有一處可以表明聯(lián)合投標(biāo)團實力羸弱和信心缺乏的地方，即項目總投資中原始資本金比例過低(不到10%)。而且當(dāng)項目超支及負債過高，急需原始投資人注資紓緩財務(wù)成本時，原始投資人全部拒絕增資，將項目推到財務(wù)上絕望的境地。

　　既然中選投標(biāo)聯(lián)合體是由五家本地公司組建的，其實力和投資信心如此，我們自然聯(lián)想到當(dāng)初招商時為何沒有進行國際招商?對于工程、技術(shù)、融資及運營管理方面在臺灣都是前無先例的高鐵項目，如果采用PPP模式時進行國際招商，可能有利于選擇一個更富經(jīng)驗和專業(yè)能力的投資聯(lián)合體。

　　政治干預(yù)影響了合同框架下的協(xié)調(diào)機制

　　我一直認為，PPP項目中公私部門之間的法律關(guān)系仍是特殊的民商事關(guān)系，雙方尊重契約，遵守達成的合同條款，是成功實施PPP或者說避免PPP項目的重大失誤至為關(guān)鍵的基礎(chǔ)。

　　誠然，在民主體制和輿論監(jiān)督下，政府要處理好PPP項目中的公私部門關(guān)系不是件容易的事。難怪操作臺灣高鐵案的人員后來發(fā)出這樣的感嘆：“條件太好，會被批評圖利財團，條件太苛，又擔(dān)心沒有民間廠商愿意參與投標(biāo)，這是BOT案的兩難處境。”

　　遺憾的是，在高鐵案中公私雙方都有違反合同的現(xiàn)象：高鐵公司指稱政府有多項導(dǎo)致投資增加的應(yīng)辦事項沒有給予補償，總額高達近500億新臺幣;而政府對明顯商業(yè)失敗的投資人不敢引用合同約定，要求投資人出局。據(jù)報道，投資財團更運用政治影響力讓政府當(dāng)局違反事先預(yù)設(shè)底線，逐漸加碼投資，最終泥足深陷本項目，成為項目事實上的大股東。

　　PPP合同本身有協(xié)調(diào)機制，在投資人出現(xiàn)嚴重商業(yè)失敗時，合同將要求失敗方承擔(dān)責(zé)任，包括政府介入。但是，政治干預(yù)常常是不算經(jīng)濟帳的，如果用政治介入來替代PPP合同的調(diào)整機制，只會扭曲其中的正常糾錯和責(zé)任承擔(dān)機制，使項目限于越來越糟糕的境地。

　　反觀我國大陸地區(qū)，交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目也存在類似臺灣高鐵的特征和問題。譬如現(xiàn)在的城市軌道交通項目以及偏遠地區(qū)的高速公路，都是經(jīng)濟強度不高的項目，如果簡單套用BOT模式，要么出現(xiàn)無人問津的情況，要么遭遇意不在此的賭徒式投資人中標(biāo)的結(jié)果。其實問題根源大致與臺灣高鐵案類似：這類BOT項目本身的結(jié)構(gòu)設(shè)計有問題，扭曲的高風(fēng)險結(jié)構(gòu)只吸引那些風(fēng)險嗜好極高的投資人，BOT項目成功的概率會很低。因此，我們認為改善經(jīng)濟強度較低的交通基礎(chǔ)設(shè)施項目PPP運作成功率，可以在改進項目結(jié)構(gòu)設(shè)計和招商階段充分競爭等方面采取針對性措施。

　　歐洲很多PPP項目的實證結(jié)果證明，公私協(xié)作模式對提高項目運作效率是切實有效的，但同時也是有成本的，需要精心的結(jié)構(gòu)設(shè)計和耐心地磨合。PPP模式放到亞洲地區(qū)的政治傳統(tǒng)和社會經(jīng)濟環(huán)境來看，還需要一個調(diào)適的過程，任何簡單套用某種具體的模式就企望PPP項目自然而然地成功是幼稚和有害的。

　　資料來源：張燎，濟邦咨詢

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