北京地鐵14號(hào)線PPP模式范本,市場化引資150億

發(fā)布日期：2015-03-13來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　文/郝偉亞 陳宏能

　　2014年12月28日，北京地鐵14 號(hào)線東段(金臺(tái)路站至善各莊站)開通。如果全部建成，14號(hào)線將是北京市軌道交通路網(wǎng)中一條超長L型線路，全長47.3公里，共設(shè)37座車站。全線開通后將承擔(dān)起從北京西南到東北的交通運(yùn)輸功能，線路途經(jīng)交通樞紐、大型商務(wù)區(qū)以及多個(gè)大型居住區(qū)，加強(qiáng)中心城區(qū)與邊緣居住區(qū)的銜接，方便沿線居民的出行。項(xiàng)目自2010年初開工建設(shè)，西段從張郭莊站至西局站，已于2013年5月5日正式開通運(yùn)營。

　　事實(shí)上，北京地鐵14號(hào)線正是采用PPP模式引入了社會(huì)投資者，市場化引資規(guī)模為150億元，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司(簡稱“京投公司”北京市國有獨(dú)資公司，承擔(dān)北京基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資、資本運(yùn)營等職能)具體負(fù)責(zé)14號(hào)線引資工作。

　　該項(xiàng)目于2012年3月啟動(dòng)，歷經(jīng)前期論證、實(shí)施方案編制和報(bào)批、競爭性招商實(shí)施、協(xié)議談判等工作階段，至2012年11月與中選的北京京港地鐵有限責(zé)任公司(簡稱“京港地鐵公司”)草簽特許經(jīng)營協(xié)議，之后京港地鐵公司開展特許經(jīng)營項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告編制報(bào)批等前期工作。2014年11月底，北京市交通委員會(huì)代表北京市政府與京港地鐵公司正式簽署了《北京地鐵十四號(hào)線項(xiàng)目特許協(xié)議》，正式確定了京港地鐵公司取得地鐵14號(hào)線的特許經(jīng)營權(quán)，同時(shí)確定了作為運(yùn)營商的權(quán)利和義務(wù)。

　　政府企業(yè)分工明確

　　北京地鐵14號(hào)線PPP合作模式充分考慮項(xiàng)目特點(diǎn)，結(jié)合項(xiàng)目投資構(gòu)成和市場化融資目標(biāo)研究社會(huì)投資者投資范圍，從便于管理、易于銜接和有利于發(fā)揮各方專業(yè)能力的角度明確政府和社會(huì)投資者在項(xiàng)目中的責(zé)任，按利益和風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等原則設(shè)置各種項(xiàng)目機(jī)制。14號(hào)線PPP模式充分突出政府和社會(huì)資本的合作以及在合作基礎(chǔ)上的共贏和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。14號(hào)線PPP項(xiàng)目總體上繼續(xù)采用了4號(hào)線PPP模式，在具體方面進(jìn)一步優(yōu)化。

　　14 號(hào)線按投資主體責(zé)任將工程實(shí)體劃分為A、B兩個(gè)部分。A部分由政府方負(fù)責(zé)投資建設(shè)，主要包括洞體、車站等土建工程及項(xiàng)目征地拆遷等內(nèi)容;B由社會(huì)投資者負(fù)責(zé)，主要包括車輛、通信、信號(hào)等內(nèi)容。通過工程劃分和接口協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)置，明確了政府和社會(huì)投資者各自的投資范圍和責(zé)任。相比4號(hào)線PPP模式，在14號(hào)線項(xiàng)目中，將與運(yùn)營密切相關(guān)的軌道工程也交由社會(huì)投資者負(fù)責(zé)，項(xiàng)目投資責(zé)任劃分更加適應(yīng)項(xiàng)目運(yùn)營特點(diǎn)。

　　根據(jù)《特許協(xié)議》，中選的社會(huì)投資者京港地鐵公司在建設(shè)期內(nèi)負(fù)責(zé)14號(hào)線B部分工程的投資建設(shè)任務(wù)，并在30年的特許經(jīng)營期內(nèi)負(fù)責(zé)14號(hào)線的運(yùn)營和管理，在特許經(jīng)營期結(jié)束后，京港地鐵公司將項(xiàng)目設(shè)施完好、無償移交給市政府。京港地鐵公司通過特許經(jīng)營期間的客運(yùn)票款收入、授權(quán)范圍內(nèi)的非票務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營收入、政府補(bǔ)貼等3種方式實(shí)現(xiàn)投資回收并獲得合理商業(yè)回報(bào)。

　　對(duì)于政府負(fù)責(zé)投資的A部分項(xiàng)目資產(chǎn)，則在建成后以租賃方式提供特許公司使用和負(fù)責(zé)管理維護(hù);考慮到北京市地鐵客運(yùn)票價(jià)現(xiàn)狀，年基本租金較原4號(hào)線下調(diào)為象征性的每年1萬元，減少特許公司經(jīng)營期負(fù)擔(dān)。

　　項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

　　城市軌道交通項(xiàng)目作為公共建設(shè)項(xiàng)目，具有投資規(guī)模宏大、運(yùn)營生命期長、利益關(guān)涉廣泛、公共服務(wù)責(zé)任重大等特點(diǎn);在北京市現(xiàn)行票制票價(jià)政策下，使用者付費(fèi)(票款收入)不足以覆蓋項(xiàng)目投資和運(yùn)營成本，需政府給予相應(yīng)補(bǔ)貼支持，14號(hào)線項(xiàng)目具有準(zhǔn)經(jīng)營性特點(diǎn)。全面識(shí)別和妥善處理項(xiàng)目全生命周期中各種風(fēng)險(xiǎn)因素是實(shí)現(xiàn)政企合作、維護(hù)公共利益的重要保障。除對(duì)常規(guī)建設(shè)項(xiàng)目所具有的常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)因素設(shè)置處理機(jī)制外，14號(hào)線項(xiàng)目從前期研究論證階段就高度對(duì)重視PPP合作中的重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深入研究，并在特許協(xié)議中落實(shí)處置方法。相關(guān)重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置方法介紹如下，以供行業(yè)參考借鑒。

　　(一)投資控制“多退少補(bǔ)”

　　在 2012年7月的招商環(huán)節(jié)，鑒于14號(hào)線已進(jìn)入建設(shè)階段，大部分設(shè)備設(shè)施已完成招標(biāo)，為保證預(yù)期引資規(guī)模的完成，基于項(xiàng)目投資責(zé)任的劃分設(shè)立投資控制“多退少補(bǔ)”機(jī)制。招商階段向社會(huì)投資者明確150億元引資目標(biāo)，工程竣工后以不超過批準(zhǔn)概算為原則進(jìn)行實(shí)際投資審計(jì)，政企雙方以A、B部分間工程實(shí)體購買方式平衡投資審計(jì)結(jié)果與目標(biāo)引資額的差異。

　　該做法與4號(hào)線對(duì)B部分投資超支和節(jié)約皆完全由企業(yè)承擔(dān)的做法形成區(qū)別，有利于引導(dǎo)社會(huì)投資者重視對(duì)項(xiàng)目的足額投資，保證工程質(zhì)量;同時(shí)也是符合項(xiàng)目實(shí)際情況的舉措。特許協(xié)議也設(shè)置了因工程優(yōu)化投資節(jié)約時(shí)政企雙方的利益分享機(jī)制，有利于促進(jìn)政府和社會(huì)投資者積極開展工程設(shè)計(jì)的溝通配合，以節(jié)約投資。

　　(二)公平承擔(dān)客流預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)

　　城市軌道交通項(xiàng)目客流預(yù)測受多種因素影響，預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)客觀存在。項(xiàng)目決策和招商談判階段，客流預(yù)測直接影響各方對(duì)未來客運(yùn)收入、政府補(bǔ)貼力度的預(yù)期和判斷，政企雙方皆面臨來自客流預(yù)測準(zhǔn)確性的風(fēng)險(xiǎn)。為此14號(hào)線PPP項(xiàng)目采取了多種方法以減緩客流預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)。

　　一是政府和社會(huì)投資者共同委托第三方專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)共同完成14號(hào)線客流預(yù)測工作，并將相關(guān)客流預(yù)測成果作為協(xié)議的預(yù)測客流，以最大程度地形成14號(hào)線客流預(yù)測共識(shí)。

　　二是設(shè)置客流變化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方法。如實(shí)際客流低于預(yù)測客流的特定下限，則相應(yīng)客流風(fēng)險(xiǎn)由政府方面承擔(dān)，以有利于保證PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)基本收益，增強(qiáng)社會(huì)資本投資信心;同時(shí)針對(duì)可能出現(xiàn)的高客流發(fā)展，設(shè)置了超額客流票款收入分成機(jī)制，防止在出現(xiàn)超額客流情況下投資者過分收益和政府補(bǔ)貼過多支出，該機(jī)制也鼓勵(lì)特許公司不斷提高服務(wù)水平，增加客流，為社會(huì)提供更多更好的服務(wù)。

　　三是設(shè)置3年周期的客流檢驗(yàn)機(jī)制，如果任一檢驗(yàn)周期內(nèi)各年平均實(shí)際客流量低于平均預(yù)測客流量的一個(gè)低限值，則相應(yīng)的客流風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān);如客流長期低迷，可終止協(xié)議。

　　上述客流風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制在一定程度上較好減緩客流預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)，有利于維護(hù)政府和社會(huì)投資者利益。結(jié)合14號(hào)線具體數(shù)據(jù)所進(jìn)行的多方案模擬測試表明，上述風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制可較好應(yīng)對(duì)未來客流變化，有利于保障社會(huì)投資者獲得較穩(wěn)定收入，為項(xiàng)目長期可持續(xù)運(yùn)營創(chuàng)造條件。

　　(三)及時(shí)應(yīng)對(duì)票價(jià)政策變化

　　北京市地鐵自2007年以來一直實(shí)行2元/人次的單一票制票價(jià)政策。14號(hào)線PPP項(xiàng)目招商期間，從北京市軌道交通可持續(xù)發(fā)展角度分析，就已預(yù)期在不遠(yuǎn)的將來北京市票制票價(jià)政策可能進(jìn)行調(diào)整。為此在14號(hào)線項(xiàng)目機(jī)制中專門研究了應(yīng)對(duì)此風(fēng)險(xiǎn)的處理措施，設(shè)計(jì)了針對(duì)路網(wǎng)票制票價(jià)變化時(shí)的相關(guān)調(diào)整處理方法，并在特許協(xié)議中明確。

　　2014 年11月，北京市發(fā)展和改革委員會(huì)、北京市交通委員會(huì)和北京市財(cái)政局發(fā)布關(guān)于調(diào)整北京市公共交通價(jià)格的通知，自2014年12月28日起，調(diào)整北京市城市公共電汽車及軌道交通價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行計(jì)程票制，全路網(wǎng)平均人次票價(jià)水平也適度提高。14號(hào)線特許協(xié)議中針對(duì)票制票價(jià)變化所約定的風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制，較好地應(yīng)對(duì)了本次北京市地鐵票價(jià)調(diào)整。

　　(四)動(dòng)態(tài)處理物價(jià)風(fēng)險(xiǎn)

　　地鐵14號(hào)線PPP項(xiàng)目中政府為特許公司提供“可行性缺口補(bǔ)貼”，政府補(bǔ)貼主要是彌補(bǔ)PPP項(xiàng)目約定票價(jià)(即滿足PPP項(xiàng)目投資可行性條件的預(yù)期票價(jià))與實(shí)際票價(jià)之間的差額。

　　特許協(xié)議以競爭性談判形成的初始約定票價(jià)為起點(diǎn)，在30年特許經(jīng)營期中，根據(jù)人工成本、物價(jià)等因素的實(shí)際變化情況，應(yīng)用調(diào)價(jià)公式按相應(yīng)調(diào)價(jià)周期對(duì)約定票價(jià)水平進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以減緩政企雙方皆面對(duì)的物價(jià)變化風(fēng)險(xiǎn)。

　　豐富交通建設(shè)PPP內(nèi)涵

　　北京地鐵14號(hào)線PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)引資150億元，有效緩解了北京市地鐵建設(shè)當(dāng)期壓力，并成功引入專業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富的京港地鐵公司參與項(xiàng)目。作為繼北京地鐵4號(hào)線后的第二個(gè)引入社會(huì)資本項(xiàng)目，地鐵14號(hào)線PPP項(xiàng)目是北京市軌道交通建設(shè)不斷深化投融資改革、實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本合作的承上啟下之作。

　　目前北京市正籌劃推出一系列政府和社會(huì)資本合作軌道交通項(xiàng)目。鑒于PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)管控的重要性，一些部門已開始開展補(bǔ)貼計(jì)量模式優(yōu)化、調(diào)價(jià)方法完善、復(fù)雜投融資結(jié)構(gòu)下項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策研究等，并取得一些成果，也將應(yīng)用到特定項(xiàng)目中，不斷豐富軌道交通PPP模式內(nèi)涵。

　　(作者單位：北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司)

　　點(diǎn)評(píng)

　　責(zé)任明晰是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵

　　文/北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司總經(jīng)理陳宏能

　　北京地鐵14號(hào)線以工程劃分方式明確了政府和社會(huì)資本分別承擔(dān)的投資責(zé)任，并以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本基本收益預(yù)期的“約定票價(jià)”作為主要競爭談判標(biāo)的，構(gòu)建了項(xiàng)目引入社會(huì)資本的可行性基礎(chǔ)。政府和社會(huì)資本合作強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)公平分擔(dān)。14號(hào)線項(xiàng)目對(duì)投資控制、客流預(yù)測、路網(wǎng)票制票價(jià)變化、物價(jià)變動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)因素影響進(jìn)行了全面梳理分析，按利益和風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等原則設(shè)置相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)處理方法;以客流預(yù)測為基礎(chǔ)對(duì)項(xiàng)目可能出現(xiàn)的超額客流收入設(shè)置了政府和社會(huì)資本的分成共享機(jī)制，促進(jìn) PPP項(xiàng)目公司不斷提高項(xiàng)目服務(wù)水平。

　　總體而言，北京地鐵14號(hào)線項(xiàng)目PPP模式較好體現(xiàn)了政府和社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、公共利益優(yōu)先的合作原則，為我國其他軌道交通項(xiàng)目不斷創(chuàng)新政府和社會(huì)資本合作提供了可行的借鑒和參考。

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