PPP模式在政府監(jiān)管上應(yīng)如何跟進(jìn)？以國家體育場為例

發(fā)布日期：2016-01-05來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 來源：銘鼎人咨詢

　　 1項(xiàng)目基本概況

　　 國家體育場位于北京奧利匹克公園中心區(qū)南部，工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米。項(xiàng)目自2003年12月24日開工建設(shè)，2008年6月 28日竣工，承擔(dān)著奧運(yùn)會(huì)的各種賽事，是國際先進(jìn)水平的多功能體育場。該項(xiàng)目由私營企業(yè)與政府合作成立特許經(jīng)營公司，共同參與北京國家體育場的建設(shè)經(jīng)營管理，是以PPP為模式運(yùn)作的典型項(xiàng)目。北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司被指定作為公共部門的代表。中國中信集團(tuán)公司、北京城建集團(tuán)有限公司和美國金州控股集團(tuán)有限公司組成的中信集團(tuán)聯(lián)合體進(jìn)行融資。公共部門和私營部門共同組建項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)。并在30年特許權(quán)期滿后移交給北京市政府。

　　 2國家體育場的政府監(jiān)管分析

　　 1法律法規(guī)的監(jiān)管

　　 建設(shè)部出臺(tái)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》、《市政公共基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法 》，國務(wù)院頒布的《關(guān)于估計(jì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》以及北京市出臺(tái)的《城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法》等法律法規(guī)，約束著國家體育場館項(xiàng)目參與各方及建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為，有效地保障了國家體育場項(xiàng)目的建設(shè)與經(jīng)營，解決了項(xiàng)目融資難困難，投資建設(shè)生命周期的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，以及特許經(jīng)營回收期的項(xiàng)目各方收益分配等問題。

　　 2監(jiān)管方式和途徑

　　 監(jiān)管體制改革重在監(jiān)管方式的變革，政府實(shí)施科學(xué)有效的監(jiān)管方式，尋求新的途徑將有助于掌握中信聯(lián)營體項(xiàng)目實(shí)施中的行為，消減二者之間的信息不對(duì)成型，從而提高合作伙伴中心聯(lián)營體的努力水平。

　　 首先，在國家體育場館項(xiàng)目中除了制定相關(guān)的政策制度，政府還專門召開了奧運(yùn) 場館工程建監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，并由各方肩負(fù)部門各司其職，相互配合，一句相應(yīng)的法律法規(guī)和制度標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，從項(xiàng)目準(zhǔn)入、服務(wù)價(jià)格、建設(shè)與服務(wù)質(zhì)量等方面對(duì)該項(xiàng)目及中信聯(lián)營體進(jìn)行全過程監(jiān)管。

　　 其次，采取風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，由于國家體育場項(xiàng)目投資大、工期長、沉沒成本大，通過實(shí)行PPP模式，引入市場競爭，在國家體育場的籌建中，政府采取了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任，合理分擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)給項(xiàng)目公司承擔(dān)，政府部門主要承擔(dān)政策與不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，如土地使用權(quán)、通貨膨脹、法律法規(guī)變更風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)等私營部門無法控制的風(fēng)險(xiǎn)。

　　 3政府監(jiān)管的內(nèi)容

　　 1、運(yùn)營期間的價(jià)格監(jiān)管

　　 運(yùn)營期中信聯(lián)合體的資金回收壓力很大。在項(xiàng)目運(yùn)營的兩年多里，國家體育場舉辦了很多體育比賽和文藝表演，對(duì)周圍的設(shè)施進(jìn)行了商業(yè)化改造，收入渠道變多了，但是面對(duì)高昂的運(yùn)營和維護(hù)費(fèi)用，是否能回收投資是個(gè)問題，為解決這個(gè)問題，市政府采取了補(bǔ)救措施，如對(duì)其進(jìn)行商業(yè)改造，賽后承接大型的體育比賽和文娛表演，但需要加強(qiáng)對(duì)價(jià)格的監(jiān)督，時(shí)期保障運(yùn)營商中信聯(lián)合體的利益同時(shí)，維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

　　 2、服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管

　　 北京市政府和中信聯(lián)合體聯(lián)合簽署《進(jìn)一步加強(qiáng)國家體育場運(yùn)營維護(hù)管理協(xié)議》，成立國際體育場公司和運(yùn)營維護(hù)協(xié)調(diào)小組，一球充分發(fā)揮各方面的資源優(yōu)勢，由此建立起“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與。企業(yè)運(yùn)作”的新模式，這有助于項(xiàng)目后期的運(yùn)營、維護(hù)和管理工作。

　　 (四)政府監(jiān)管流程分析

　　 由于國家體院場項(xiàng)目是采取的典型的PPP運(yùn)作模式，因?yàn)槎蓪⒈O(jiān)管的流程根據(jù)項(xiàng)目的全壽命周期來分析，可分為項(xiàng)目準(zhǔn)入、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營和項(xiàng)目移交四個(gè)階段。這里主要分析項(xiàng)目準(zhǔn)入和項(xiàng)目建設(shè)階段。

　　 在項(xiàng)目準(zhǔn)入階段，北京市發(fā)改委負(fù)責(zé)對(duì)國家體育場項(xiàng)目進(jìn)行立案審批和審查，確定了期特許經(jīng)營方式并選擇中信集團(tuán)聯(lián)合體作為合作者;市審計(jì)局負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的資金使用計(jì)劃進(jìn)行審查;國土局、環(huán)保局等對(duì)項(xiàng)目的各項(xiàng)條件是否符合標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查;公共事業(yè)監(jiān)管局全程監(jiān)督，對(duì)中信集團(tuán)聯(lián)合體的準(zhǔn)入條件、合約等內(nèi)容提供專業(yè)建議，項(xiàng)目通過審查后，向項(xiàng)目公司授予30年的特許經(jīng)營權(quán)。

　　 在項(xiàng)目建設(shè)階段，北京市建委負(fù)責(zé)項(xiàng)目招投標(biāo)的初審，公共事業(yè)監(jiān)管局終審，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案由市政管理局、行業(yè)主管部門和財(cái)政局審查，建設(shè)過程有建委建管，資金的使用由審計(jì)局審查，公共事業(yè)監(jiān)管局對(duì)招投標(biāo)及建設(shè)過程實(shí)施全面監(jiān)管，對(duì)行政監(jiān)管部門的行為進(jìn)行監(jiān)督。

　　 (五)政府的法律制度保障

　　 在項(xiàng)目的實(shí)施過程中，北京市政府配套制定了相應(yīng)的制度，入市場準(zhǔn)入制度，采用了國際通用的招標(biāo)模式確定項(xiàng)目法人，及一次招標(biāo)，兩步進(jìn)行的方式進(jìn)行。首先市政府通過資格審查，對(duì)眾多投標(biāo)者的企業(yè)資質(zhì)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案、融資計(jì)劃、建設(shè)與運(yùn)營方案等進(jìn)行評(píng)估，確定通過資格審查的投標(biāo)人，然后進(jìn)行公開招標(biāo)，對(duì)其優(yōu)化設(shè)計(jì)方案、建設(shè)方案、融資方案、運(yùn)營方案以及移交方案等進(jìn)行評(píng)審，最終確定中標(biāo)人作為合作伙伴。

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