內(nèi)涵PPP：政企從長(zhǎng)相思到長(zhǎng)相守

發(fā)布日期：2015-11-19來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 繼國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在2013年7月31日主持召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域釋放了強(qiáng)烈的信號(hào)之后，十八屆三中全會(huì)又再次釋放發(fā)展PPP的利好信息，在這之后，PPP的系列通盤政策包相繼問世。在國(guó)內(nèi)，PPP無疑迎來了史上最有利的發(fā)展契機(jī)。

　　 回顧過去幾十年，PPP分別經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展時(shí)期的轉(zhuǎn)變，分別是自上世紀(jì)八十年代中后期，在沙角二期電廠首次采用BOT(PPP的一種方式)以來的由港澳臺(tái)商主導(dǎo);九十年代中后期，自來賓二期電廠、成都第6水廠等由中央批準(zhǔn)的BOT項(xiàng)目，由外商主導(dǎo)且基本按國(guó)際慣例實(shí)施，以及隨后國(guó)企和民企跟進(jìn)參與或主導(dǎo);自2013年底全國(guó)人大啟動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)(PPP)立法，中央部委特別是財(cái)政部和發(fā)改委強(qiáng)力推進(jìn)PPP模式。

　　 三個(gè)時(shí)期轉(zhuǎn)變，PPP存在項(xiàng)目已經(jīng)從前期鋪墊、市場(chǎng)培育進(jìn)入到2015年的實(shí)踐元年。然而，現(xiàn)實(shí)情況是：社會(huì)資本尤其是民間資本仍多處于較被動(dòng)狀態(tài)，金融機(jī)構(gòu)熱情不足，項(xiàng)目簽約落地的效率和成果有限。

　　 政熱企冷、PPP變相暴力、PPP儼然國(guó)資盛宴??今年的一段時(shí)間內(nèi)，關(guān)于PPP，總有很多難釋的質(zhì)疑。為此，本刊記者特別專訪了知名PPP專家、清華大學(xué)建設(shè)管理系暨清華大學(xué)國(guó)際工程項(xiàng)目管理研究院教授、博導(dǎo)、副院長(zhǎng)王守清博士。

　　 大熱背后的冷思考

　　 為何我國(guó)政府出臺(tái)一系列政策大力推廣PPP? 王守清教授說，此前政府財(cái)政收入很大一部分的來源于賣地，隨著2008年起的國(guó)際金融危機(jī)、中央調(diào)控房地產(chǎn)、清理地方融資平臺(tái)和地方政府債務(wù)，以及人口紅利將盡，地產(chǎn)大周期面臨拐點(diǎn)，政府與企業(yè)都迫切需要一種新的引擎去開動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　 “PPP項(xiàng)目分經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和公益性三類，可減少或部分減少政府的財(cái)政支出特別是當(dāng)期支出，利用社會(huì)資本及其技術(shù)和管理，發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提前建設(shè)提前受益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高人民的生活水平，并向社會(huì)資本轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的債權(quán)和股權(quán)的投資者往往會(huì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行更嚴(yán)格的盡職調(diào)查，避免無效率或項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè);發(fā)揮企業(yè)的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，集成運(yùn)作和管理項(xiàng)目全過程，提高效率。政府預(yù)計(jì)2020年城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，由此帶來的投資需求約42萬億元，單獨(dú)靠政府投資是很難實(shí)現(xiàn)的。”王守清說。

　　 談到PPP的火熱現(xiàn)象，王守清向記者列舉了如下數(shù)據(jù)：2014年至今，財(cái)政部及各地政府培訓(xùn)了4000多官員，發(fā)改委培訓(xùn)中心及其合作機(jī)構(gòu)、各協(xié)會(huì)或社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等舉辦了大量PPP公開培訓(xùn)班或企業(yè)內(nèi)訓(xùn)班;2014年5月28日，發(fā)改委發(fā)布第1批80個(gè)項(xiàng)目，2014年11月30日，財(cái)政部發(fā)布第1批30個(gè)示范項(xiàng)目;2015年5月25日發(fā)改委發(fā)布1043個(gè)項(xiàng)目。之后，根據(jù)《河南PPP開發(fā)性基金設(shè)立方案》等數(shù)據(jù)：中央設(shè)立500億PPP引導(dǎo)性資金，各地也設(shè)開發(fā)性基金，如江蘇100億，河南50億等。

　　 然而，這場(chǎng)PPP的饕餮盛宴背后，項(xiàng)目多，落地少，不規(guī)范的做法依舊。據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道，發(fā)改委80個(gè)項(xiàng)目中中僅12%獲得社會(huì)資本投資，財(cái)政部30個(gè)示范項(xiàng)目中不到一半簽約。在各地已簽約的非財(cái)政部示范項(xiàng)目中，甚至有些是‘拉長(zhǎng)版BT’或‘名股實(shí)債’或‘保底回報(bào)’項(xiàng)目。同樣據(jù)人民網(wǎng)報(bào)道，發(fā)改委2014年推出的近1.97萬億元的PPP項(xiàng)目清單中，截至今年初，簽約率僅為10%-20%。

　　 投資回報(bào)達(dá)不到資本社會(huì)的期望是PPP項(xiàng)目落地難的一個(gè)原因。

　　 投資回報(bào)達(dá)不到社會(huì)資本的期望是PPP項(xiàng)目落地難的一個(gè)原因。“目前與PPP相關(guān)的，掙到錢的是培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和培訓(xùn)師，正在掙錢的是咨詢，快要掙錢的是律師，5-10年之后可能掙到錢也許是社會(huì)資本，10年后掙錢的可能是放貸者。”王守清說，周期長(zhǎng)，回報(bào)慢，這是逐利社會(huì)資本不太愿意承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　 政策層面對(duì)于PPP的現(xiàn)狀也有著清醒的認(rèn)識(shí)，近段時(shí)間，財(cái)政部金融司司長(zhǎng)孫曉霞就曾有段廣為業(yè)界流傳的關(guān)于PPP面臨的六大點(diǎn)疑難雜癥的分析。具體包括：一是觀念認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變難。部分地方政府把思想局限在緩解債務(wù)壓力上，沒有把注意力轉(zhuǎn)向加強(qiáng)監(jiān)管上;二是規(guī)范推廣運(yùn)用難。一些地方將PPP簡(jiǎn)單等同于新的融資渠道，將部分項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目; 三是社會(huì)資本尋求難。社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性還有待提高;四是工作協(xié)調(diào)推進(jìn)難。相關(guān)部門在項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃等方面，不能與時(shí)俱進(jìn);五是操作實(shí)施過程難。地方政府和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)既缺乏真正熟悉政策和業(yè)務(wù)的人員，又缺乏PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，操作能力相對(duì)不足;六是融資渠道通暢難。融資主要依靠銀行貸款，難以實(shí)現(xiàn)無追索或有追索的項(xiàng)目融資，融資成本較高。

　　 從社會(huì)資本角度來看，一部分企業(yè)認(rèn)為是PPP運(yùn)作程序透明度不夠，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的公務(wù)人員經(jīng)常變動(dòng)，很多項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)只是走過場(chǎng)。另外，企業(yè)還認(rèn)為，政府契約精神差，導(dǎo)致隨意違約現(xiàn)象普遍，而且法律救濟(jì)手段不足(王守清及其團(tuán)隊(duì)分析了我國(guó)16個(gè)PPP典型失敗案例后發(fā)現(xiàn)，各個(gè)項(xiàng)目都存在“地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)”這一點(diǎn));企業(yè)普遍還遇到的難點(diǎn)是項(xiàng)目融資難，社會(huì)各界認(rèn)為項(xiàng)目融資只是少數(shù)銀行和少數(shù)投資人的事;最后，企業(yè)還認(rèn)為咨詢等中介機(jī)構(gòu)未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　　 所以說，PPP是一把雙刃劍也不為過。王守清告訴記者，“目前民營(yíng)企業(yè)還有一些不足，與央企、國(guó)企相比，一是自身資金有限，融資能力也不行，二是信用和名聲可能給政府印象不好，三是多數(shù)缺乏自有技術(shù)，其中前兩點(diǎn)是最重要且相互關(guān)聯(lián)的。但是不能永遠(yuǎn)都讓它不行，要?jiǎng)?chuàng)造平等條件發(fā)展民營(yíng)企業(yè)。真正讓民營(yíng)企業(yè)參與PPP，才是PPP本來的內(nèi)涵，即政府(公)與民營(yíng)企業(yè)(私)長(zhǎng)期合作。”

　　 “千萬不要把PPP模式當(dāng)成地方政府解決地方債務(wù)的靈丹妙藥，不要作為地方政府推卸其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)責(zé)任的借口，很多項(xiàng)目是不適合PPP的，而且如果PPP項(xiàng)目做砸了，不利后果可能比傳統(tǒng)政府投資甚至BT模式更長(zhǎng)遠(yuǎn)。全世界PPP做得最好的國(guó)家，PPP項(xiàng)目在所有公共產(chǎn)品項(xiàng)目里也只占到10%—20%。”王守清強(qiáng)調(diào)。

　　 厘清誤區(qū)

　　 在王守清看來，PPP畢竟是政企之間長(zhǎng)達(dá)10-30年甚至更長(zhǎng)的合作伙伴關(guān)系，不管雙方多么聰明、有多少經(jīng)驗(yàn)、做多少盡職調(diào)查，都不可能完全準(zhǔn)確預(yù)測(cè)將來10-30年的風(fēng)險(xiǎn)及不確定性。雙方所簽的PPP合同本質(zhì)上是不完備的，即使設(shè)計(jì)了上下限、調(diào)節(jié)各種機(jī)制，也不可能完全覆蓋將來可能發(fā)生的各種情況。何況社會(huì)和科技的發(fā)展如此迅速，如技術(shù)更新、用戶需求、價(jià)值觀等都在發(fā)展演進(jìn)。

　　 “而且，政府永遠(yuǎn)沒有企業(yè)精明，但政府又有企業(yè)所沒有的強(qiáng)勢(shì)，加上有些咨詢和律師等中介機(jī)構(gòu)可能不夠?qū)I(yè)、有意無意的不中立、沒有社會(huì)責(zé)任感甚至缺失職業(yè)道德等等因素，都有可能加劇合同的不完備和/或造成合同的不公平，進(jìn)而引起各種違約。”王守清說。

　　 具體而言，王守清說，對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)誤區(qū)主要有三方面：PPP適用范圍的認(rèn)識(shí)誤區(qū)、化解地方債務(wù)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)、提高效率的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

　　 例如，前面提過，PPP模式并不適用于所有項(xiàng)目。如果PPP項(xiàng)目缺乏“物有所值”和“財(cái)政承受能力”等評(píng)估論證支撐，就可能分別造成成本的增加和政府違約的可能。按照PPP項(xiàng)目的支付模式分為用戶支付、用戶支付加政府支付或資源補(bǔ)償、政府支付或資源補(bǔ)償?shù)热N模式，前兩種模式的確可減輕或部分減輕政府財(cái)經(jīng)負(fù)擔(dān)，但后兩種特別是最后一種歸根結(jié)底還是需要政府支付的，故應(yīng)注意政府支付的“財(cái)政承受能力”。

　　 另外，在決定是否采用PPP模式的決策中，政府應(yīng)該著重關(guān)注PPP能否提高項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行效率，如帶來項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格的降低、服務(wù)水平的提高等。

　　 王守清及其團(tuán)隊(duì)分析了我國(guó)16個(gè)PPP典型失敗案例后發(fā)現(xiàn)，各個(gè)項(xiàng)目都存在“地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)”這一點(diǎn)。

　　 任何項(xiàng)目的提出到落地都會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目也不例外。PPP項(xiàng)目的初期調(diào)研費(fèi)、咨詢費(fèi)、投標(biāo)等費(fèi)用都相當(dāng)高，對(duì)投資者而言，如未中標(biāo)，時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本都將覆水難收。特許權(quán)協(xié)議的談判、簽約和審批都十分復(fù)雜，項(xiàng)目能否如期執(zhí)行，投資者也應(yīng)特別注意。

　　 王守清說，國(guó)際上的PPP多是有限追索的項(xiàng)目融資，貸款本息的償還和投資者的回報(bào)主要依靠項(xiàng)目未來的收益，但PPP項(xiàng)目也會(huì)遭遇工期延誤、成本超支、技術(shù)失敗、運(yùn)營(yíng)不善及市場(chǎng)需求不足等風(fēng)險(xiǎn)，或所提供的產(chǎn)品及服務(wù)無法滿足產(chǎn)出和績(jī)效要求，從而導(dǎo)致現(xiàn)金流不足，不能按時(shí)還本付息。這就決定了放貸方比其他模式面臨更多和更長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)，所以它們對(duì)項(xiàng)目的長(zhǎng)期收益能力及項(xiàng)目參與方的長(zhǎng)期信用自然會(huì)給予更多的關(guān)注，如果不能滿足，放貸方就不會(huì)同意做有限追索貸款，這也是我國(guó)目前投資者做PPP所面臨的另一問題，基本上都是完全追索貸款。對(duì)投資者而言，不能實(shí)現(xiàn)有限追索，就沒法實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)與投資者母公司的隔離，更不敢做長(zhǎng)期的PPP投資了。

　　 突破障礙

　　 與國(guó)際上PPP做得比較成功的國(guó)家如英國(guó)、澳大利亞和加拿大等相比，我國(guó)PPP的制度和法律環(huán)境仍需完善。王守清稱，現(xiàn)行法律中仍有部分與PPP推行不匹配或有空白的地方，如土地招拍掛、稅收、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和銀行法等。而且，當(dāng)出現(xiàn)各部委之間出現(xiàn)不同政策甚至沖突時(shí)，缺乏一種高效有力的協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　 另外，對(duì)于PPP合同到底是行政合同，還是民事合同，在業(yè)界仍存在爭(zhēng)議。對(duì)此爭(zhēng)議，王守清介紹：“財(cái)政部2014年11月29日發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》(《操作指南》)第三部分可找到解決方案：‘在項(xiàng)目實(shí)施過程中，按照項(xiàng)目合同約定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可就發(fā)生爭(zhēng)議且無法協(xié)商達(dá)成一致的事項(xiàng)，依法申請(qǐng)仲裁或提起民事訴訟。’”

　　 可是按照2015年5月1日起施行的修訂后的《行政訴訟法》第12條1款11項(xiàng)、及《行政訴訟法司法解釋》第11條，人大及法院均將PPP(特許經(jīng)營(yíng))合同視作“行政協(xié)議”，納入行政訴訟而非民事訴訟范圍。如此，糾紛將由行政法院受理，仲裁機(jī)構(gòu)無權(quán)處理PPP爭(zhēng)議，所以上述《操作指南》中提出可申請(qǐng)仲裁或提起民事訴訟，如同虛設(shè)。

　　 王守清說，鑒于5月19日頒布的國(guó)發(fā)42號(hào)文中突出強(qiáng)調(diào)了政府與社會(huì)資本在PPP模式中應(yīng)處于“平等協(xié)商”的地位，濟(jì)邦咨詢董事長(zhǎng)張燎在點(diǎn)評(píng)42號(hào)文時(shí)指出，PPP合同雖然不屬于完全的民事法律關(guān)系，但涉及服務(wù)提供和對(duì)價(jià)支付的相關(guān)合同應(yīng)被歸入民事合同關(guān)系。綜上，若將PPP合同簡(jiǎn)單的歸類為行政合同，無疑會(huì)增加社會(huì)投資者的疑慮，應(yīng)給予社會(huì)投資者依法申請(qǐng)仲裁甚至提出民事訴訟的一定權(quán)利。

　　 雖然推廣PPP的政策大禮包非常豐厚，但部分形同虛無，沒有相應(yīng)的配套措施，難言項(xiàng)目的順利落地。王守清舉例稱，雖國(guó)務(wù)院2014年8月11日出臺(tái)的《關(guān)于支持鐵路建設(shè)、實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》、財(cái)政部與稅務(wù)總局給予公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目企業(yè)所得稅“三免三減半”政策等，但目前的鼓勵(lì)政策遠(yuǎn)不足以吸引企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)。

　　 再比如，國(guó)家發(fā)改委今年1月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》稱，實(shí)施軌道交通導(dǎo)向型土地綜合開發(fā)，吸引社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等多種形式參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，雖然，土地資產(chǎn)至今仍是地方融資平臺(tái)手中最重要的資產(chǎn)，在如何在PPP項(xiàng)目實(shí)施中發(fā)揮土地資產(chǎn)的作用，但目前國(guó)土部門并無具體的文件出臺(tái)。2014年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(即國(guó)發(fā)62號(hào)文)，62號(hào)文的初衷是清理規(guī)范一些擾亂市場(chǎng)秩序的稅收優(yōu)惠政策，但在打破市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壁壘的同時(shí)，客觀上也壓縮了企業(yè)能享受到的稅收優(yōu)惠扶持，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，因此頒發(fā)之初就引起了較為強(qiáng)烈的反應(yīng)和質(zhì)疑。而2015年5月10日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》(即國(guó)發(fā)25號(hào)文)，實(shí)質(zhì)上卻暫停了62號(hào)文的相關(guān)工作。

　　 王守清認(rèn)為，PPP成功的關(guān)鍵，還需要合理的資本結(jié)構(gòu)安排，包括政企之間、銀企之間、股東之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，以利于各參與方之間實(shí)現(xiàn)公平有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享。特別是對(duì)企業(yè)特別是民企而言，銀企之間最大的問題之一是金融體系與信用體現(xiàn)的不成熟和政府管制太多，直接融資渠道少、融資成本高等。

　　 選擇大于努力

　　 廣義PPP可以分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三大類，是否采用PPP，很大程度上取決于項(xiàng)目本身的性質(zhì)，包括技術(shù)復(fù)雜性、收費(fèi)的難易程度、生產(chǎn)或消費(fèi)的規(guī)模、設(shè)施的規(guī)模和壟斷性等。

　　 王守清說，一個(gè)項(xiàng)目是否應(yīng)做PPP，政府主要應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高生活水平的要求、是否物有所值即能否提高項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率。自然資源開發(fā)項(xiàng)目是最適合做PPP的，其次是基礎(chǔ)設(shè)施，因?yàn)檫@些項(xiàng)目通過自身的運(yùn)營(yíng)可以收回投資并盈利。因此，政府在短期和長(zhǎng)期都沒有錢時(shí)，可優(yōu)先做經(jīng)營(yíng)性、用戶付費(fèi)的項(xiàng)目，如油氣礦等自然資源開發(fā)項(xiàng)目、收費(fèi)高速公路和橋隧等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目;政府短期沒錢時(shí)，長(zhǎng)期有錢時(shí)，可做準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性，用戶付費(fèi)加政府補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目;政府有錢時(shí)就可做公益性項(xiàng)目，即主要由政府支付的學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院和監(jiān)獄等社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目。

　　 他用公式給出了在物有所值前提下如何選擇經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性與公益性項(xiàng)目的簡(jiǎn)單方法，用r代表常用可經(jīng)營(yíng)性系數(shù)，等于項(xiàng)目全壽命期內(nèi)收益折現(xiàn)值/成本折現(xiàn)值，若r=0，屬公益性，需政府出資，做PPP需政府補(bǔ)貼或資源補(bǔ)償(RC);若r>1，屬經(jīng)營(yíng)性，可PPP;若0

　　 “PPP項(xiàng)目只有全過程透明，財(cái)務(wù)公開，公眾或第三方參與立項(xiàng)和評(píng)估決策、參與對(duì)PPP項(xiàng)目所提供產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管，追究決策失誤者責(zé)任，把違法違規(guī)的企業(yè)打入黑名單，才能保障公眾利益。PPP過程和財(cái)務(wù)不透明、沒有公眾參與機(jī)制，就很可能造成‘官商勾結(jié)’，而非‘政企合作或者政府與社會(huì)資本合作’。”王守清最后強(qiáng)調(diào)。

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