PPP模式在中國的適用性

發(fā)布日期：2015-10-14來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　復(fù)旦發(fā)展研究院《中國金融·復(fù)旦之聲》

　　編輯部 | 學(xué)生記者：崔文娟

　　在我國全面深化財稅體制改革的浪潮下，地方政府債務(wù)問題越來越引起重視。2014年10月2日，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，提供了對地方債務(wù)治理的框架：

　　可見，政府和社會資本模式(Public-Private Partnership，PPP)在我國被賦予全新的內(nèi)涵：存量債務(wù)中經(jīng)甄別未能納入預(yù)算的，以及新增債務(wù)中盈利性較強(qiáng)的部分，均鼓勵采用PPP模式引導(dǎo)社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。由此，PPP模式在我國也掀開了嶄新的發(fā)展篇章。

　　一、中國PPP模式新發(fā)展：管理模式

　　其實此前，PPP模式在我國已有30多年發(fā)展歷史，可以引進(jìn)較為充足的社會資本進(jìn)行前期建設(shè)，由使用者或者政府部門進(jìn)行后期付費，與地方政府財政收入的現(xiàn)金流更匹配，因此一直被當(dāng)做單純的融資模式使用。

　　但從2013年以來，PPP模式在在治理地方政府性負(fù)債的大背景下重新迎來發(fā)展熱潮，政府開始強(qiáng)調(diào)整合項目全生命周期的責(zé)任和風(fēng)險，由PPP模式引入具有互補(bǔ)優(yōu)勢的市場化主體，從而優(yōu)化資源配置，提升公共產(chǎn)品的運營質(zhì)量和供給效率。PPP模式對于政府來說不僅僅是融資模式，更是全新的管理模式，政府需要對 PPP項目進(jìn)行全周期參與，積極促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變。

　　二、PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀：政策、試點項目頻發(fā)

　　中央政府層面，自2014年9月起，即正式迎來“政策頻發(fā)期”，財政部、發(fā)改委均出臺文件，對PPP項目的含義、合作形式、適用領(lǐng)域、操作規(guī)范和流程等進(jìn)行規(guī)定和明確，努力為PPP項目的落地打好政策基礎(chǔ)。于此同時，財政部還出臺30個試點項目，以供各級地方政府學(xué)習(xí)和參考。

　　各省級地方政府PPP推廣文件在2014年9月到2015年1月期間密集出臺，福建、安徽、河南、江蘇、河北、湖南、四川、浙江、江西省的省人民政府或省財政廳，相繼出臺了關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見或通知，明確了PPP模式具體操作層面的問題，對社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成了有力引導(dǎo)。

　　同時，地方政府也完成了首批PPP項目推介：總計向社會推出PPP項目1117個，總額達(dá)到人民幣2.27萬億元。雖然目前尚未有本輪PPP推介項目綜合統(tǒng)計結(jié)果出臺，但據(jù)筆者從財政部和各省級地方政府網(wǎng)站公布的項目推介信息統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域(軌道交通、道路、停車設(shè)施)是目前PPP項目試點推廣的重點領(lǐng)域，項目數(shù)量和投資金額上都占較大優(yōu)勢，分別占比23%和69%，這也與國際PPP發(fā)展經(jīng)驗一致;其次是生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域(流域綜合治理、環(huán)境保護(hù)試點項目等)、水利和供電(供水、調(diào)水、防洪排澇、供電等)、污水及垃圾處理(污水、生活垃圾處理、固廢處置)這三個領(lǐng)域的PPP項目數(shù)量較多，但由于單個項目的投資金額較小(分別為3.8億元、5.5億元、2.7億元)，因此合計金額數(shù)并不高;最后是醫(yī)療和養(yǎng)老、教育，這兩個領(lǐng)域的PPP項目主要是醫(yī)院、養(yǎng)老院、學(xué)校的改括建，其設(shè)施的投資規(guī)模需要與服務(wù)的提供水平相配套，因此這兩個領(lǐng)域并沒有大規(guī)模引入社會資本參與的客觀需求，現(xiàn)階段PPP項目的數(shù)量和規(guī)模并不是很大。未來，隨著我國養(yǎng)老、醫(yī)療和教育服務(wù)提供水平不斷提升，社會資本也會更多地進(jìn)入這些領(lǐng)域。

　　三、PPP模式面臨的挑戰(zhàn)及對策

　　政府方面，PPP模式看似正在我國如火如荼地展開，推廣政策密集出臺、試點項目大規(guī)模推廣，但是在社會資本方面看來，PPP項目的吸引力卻有限，簽約率較低，今年4月24日，發(fā)改委投資司副司長羅國三直言，“全國各地公布的PPP項目，大概只有10%-20%左右簽訂了合同。”據(jù)公開消息，財政部公布的 30個PPP試點項目，截至今年2月底，只有2個污水處理項目簽約成功，分別是池州市的污水處理項目和南明河水環(huán)境綜合整治二期項目，兩個項目引入的社會資本方分別為深圳水務(wù)和中信水務(wù)，前者是地方國企，后者是央企，并且后一個項目是在財政部示范名單發(fā)布之前就已經(jīng)簽約，表明財政部試點的PPP項目，真正簽約的只有池州市污水處理項目一個。

　　地方政府層面發(fā)布的PPP項目落地狀況也不樂觀，PPP推介項目最多的四川省，推出了264個項目，簽約率也僅10%左右。

　　這說明，當(dāng)前PPP模式在中國的推廣過程確實面臨不少問題，最重要的導(dǎo)致社會資本反應(yīng)冷淡的因素來源于以下三個方面：

　　第一，政府信用問題。

　　這是社會資本方最關(guān)心的問題，在我國，政府決策不當(dāng)、官員腐敗等因素均可導(dǎo)致政府違約;同時，由于PPP項目多是城市公共基礎(chǔ)設(shè)施，與公眾利益息息相關(guān)，有時公眾反對等不可抗力因素也會導(dǎo)致政府信用風(fēng)險產(chǎn)生。不少專家的案例分析結(jié)果都表明，政府信用問題是導(dǎo)致項目失敗最重要的因素。

　　對策：從一定意義上說，政府在PPP交易框架中，既是履約的一方，又是監(jiān)督方，社會資本處于天然不利的地位。因此消除社會資本對政府部門違約的擔(dān)憂，最關(guān)鍵是建立政府部門和社會資本雙方平等的伙伴關(guān)系機(jī)制，提高政府方的契約精神，以平等的民事主體身份訂立契約，雙方的履約責(zé)任和權(quán)益受到相關(guān)法律法規(guī)的確認(rèn)和保護(hù)。

　　第二，管理主體缺位。

　　自從我國政府開始進(jìn)行新一輪PPP模式推廣以來，領(lǐng)域內(nèi)政策頻發(fā)，發(fā)改委、財政部均出臺部門規(guī)章大力推廣PPP模式。但由于我國目前并未明確PPP模式的管理主體，導(dǎo)致兩部門出臺的規(guī)定由部分重疊，甚至有不一致之處。比如在對社會資本的規(guī)定方面，財政部2014年11月發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南》中規(guī)定，“社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”;而發(fā)改委之后在12月發(fā)文《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》中指出，“簽訂項目合同的社會資本主體，應(yīng)是符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營主體”，發(fā)改委對國有企業(yè)應(yīng)符合的條件并未明確，雙方規(guī)定存在表述不一致。

　　對策：從 PPP模式較為成熟的國家經(jīng)驗來看，均建有專門負(fù)責(zé)管理PPP項目運營和立法的機(jī)構(gòu)設(shè)置。比如英國，在中央政府層面設(shè)置的英國基礎(chǔ)設(shè)施局(Infrastructure UK)，為英國財政部下屬單位，是英國目前主要的PPP服務(wù)機(jī)構(gòu)，為所有公共管理部門提供PFI專業(yè)管理;同時在地方政府層面設(shè)置4Ps公司(Public PrivatePartnership Programme)，輔導(dǎo)、援助地方政府推進(jìn)PPP項目。其他國家，澳大利亞、加拿大、日本等國也設(shè)立了專業(yè)的PPP中心。

　　我國目前也已經(jīng)成立財政部下屬的政府和社會資本合作中心，匯總PPP領(lǐng)域政策法規(guī)、招標(biāo)項目、推廣培訓(xùn)方面的信息，但并不是獨立部門，沒有制定部門規(guī)章的權(quán)力。從成熟國家的經(jīng)驗看，我國由必要設(shè)立專門的PPP運營中心，負(fù)責(zé)研究制定PPP領(lǐng)域的規(guī)章制度，承擔(dān)起PPP項目管理職責(zé)，推動PPP模式頂層設(shè)計進(jìn)一步健全。

　　第三，項目資金回報率確定問題。

　　對于社會資本方來說，PPP項目只有具備有競爭力的資金收益率，才會有吸引力。而導(dǎo)致目前PPP項目落地難很重要的一個因素是，項目收益率過低。作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，一方面具有公共福利屬性，盈利能力有限;另一方面，項目建設(shè)周期一般為20-30年，資金回收周期長。因此，保證項目合理的盈利性，既不損害公眾利益，又給予社會資本適當(dāng)?shù)馁Y金回報，需要謹(jǐn)慎設(shè)計，是關(guān)系PPP項目能否成功推行的關(guān)鍵性因素。

　　比如由香港匯津公司擔(dān)任社會資本方的沈陽第九水廠BOT項目，約定的項目投資回報率如下：第2-4年，18.5%;第5-14年，21%;第15-20 年，11%。按照如此之高的回報率計算，沈陽自來水總公司支付給第九水廠的水價是2.5元/噸，而當(dāng)時沈陽市的平均供水價格是1.4元/噸。約定如此之高的資金回報率雖然能夠吸引社會資本，但遠(yuǎn)超過實際水平，到第6年時，沈陽市自來水總公司虧損已高達(dá)2億多元，給財政造成極大負(fù)擔(dān)，同時也有損政府信用。

　　對策：北京地鐵四號線是我國較為成功的PPP項目之一，其經(jīng)驗可為后續(xù)地鐵項目進(jìn)行復(fù)制和參考，北京地鐵大興線和十六號線建設(shè)和運營均沿用此投資模式。

　　北京地鐵四號線項目的盈利模式設(shè)計主要包含以下三點：

　　1.項目整體投資額約153億左右，金額巨大，但進(jìn)行分割之后，其中一部分資產(chǎn)投資額相對較小，同時可以產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，具有良好的投資回報，適合采用PPP模式。此種分割投資方式成功解決了項目投資金額大、回報低的問題。

　　2.經(jīng)營期間通過特許經(jīng)營費調(diào)整項目公司收益：項目公司租用資產(chǎn)時，租金與客流量掛鉤：客流量高時，租金水平高;客流量低時，租金水平低。這樣既可以避免項目公司收益過高，也對社會資本的投資回報起到保障作用。

　　3.社會資本回購機(jī)制：項目協(xié)議規(guī)定，如果地鐵開通后客流量持續(xù)3年低于認(rèn)可的預(yù)測客流一定比例，北京市政府將按市場公允價值回購項目資產(chǎn)?；刭彊C(jī)制給了社會資本退出渠道，將項目的市場經(jīng)營風(fēng)險轉(zhuǎn)移給政府部門，增加了項目對社會資本的吸引力。

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