PPP巨災保險典型模式

發(fā)布日期：2018-05-25來源：網(wǎng)絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 　十年前，汶川經(jīng)歷了八級大地震，近七萬同胞罹難，直接經(jīng)濟損失高達8452億元。但是地震天不塌，大災有大愛，全國人民眾志成城，抗震救災，今日的災區(qū)早已新城拔地起，廢墟換新顏。十年過去了，撫今追昔，不禁讓人感慨萬千。巨災作為不可抗力因素，從未遠離我們，能否建立一個完整的巨災保險制度，發(fā)揮保險作為風險管理重要工具的功能，做到災前預防、災時預警、災后補償，是一個值得探索的重要問題。

　　 坦率地說，十年來，中國巨災保險制度在探索中不斷前行，各地陸續(xù)開展了不同形式的有益嘗試。比如2012年初，云南保監(jiān)局、云南省地震局、云南財經(jīng)大學和誠泰保險股份有限公司等單位共同開展了地震險課題研究，并將研究報告《云南地震保險制度構建及實施研究》上報中國地震局。2015年8月20日，全國首個政策性農(nóng)房地震保險試點在大理正式啟動，云南大理州政策性地震指數(shù)保險落地，誠泰財產(chǎn)保險股份有限公司為主承包人，中國財產(chǎn)再保險有限公司為首席再保人，試點期3年。2016年云南“5.18地震”后3個工作日內(nèi)，主承保人誠泰財產(chǎn)保險股份有限公司完成 2800 萬元賠款，之后一周，2178.4 萬元理賠資金就撥付至受損最嚴重的云龍縣。大理州政策性地震指數(shù)保險在試點期內(nèi)共完成3次理賠，累計賠付 6353.76 萬元，惠及群眾15049戶。其中，重建2073戶，戶均增加資金1.4至2.5萬元；修繕加固12976 戶，戶均增加資金0.1至0.2萬元，財政資金杠桿放大效應高達15.6倍。再比如2015年4月，45家財產(chǎn)保險公司組成的中國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險共同體宣告正式成立，2016年7月1日，中國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險產(chǎn)品全面銷售，標志著我國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險制度正式落地。截至2017年8月，中國城鎮(zhèn)居民住宅地震保險已經(jīng)為 150 多萬戶居民提供超過670億元的風險保障，承保標的19.8萬個，保險金額高達188.75 億元。除此之外，廣東、黑龍江、寧波等地也出現(xiàn)了不同結(jié)構的巨災保險產(chǎn)品，中國巨災保險市場初步發(fā)育。

　　 但是，我國巨災保險市場仍不健全，制度設計也亟待完善，具體表現(xiàn)在以下三個方面：一是區(qū)域性保險產(chǎn)品很難發(fā)揮大數(shù)法則的作用。大數(shù)法則是保險產(chǎn)品成功運營的保證，而巨災會造成大量同質(zhì)的風險標的同時索賠，因此傳統(tǒng)上被認為是不可承保的風險。但是，如果風險池足夠龐大的話，即業(yè)務覆蓋范圍足夠廣，那么總體層面索賠的相關性就會下降，因此保險人可以承保巨災風險。二是補償為主的巨災保險，既沒有運用保險公司、再保險公司在災前、災時的風險管理技術，也容易誘發(fā)道德風險問題。保險公司、再保險公司在開展業(yè)務的過程中，積累了大量關于風險管理的數(shù)據(jù)和精算技術，可以提供一些防災的方案，同時在一定程度上預測災害的時間和位置，一個完整的巨災保險方案應該包括災前預防、災時預警，而不只是災后的補償。另外，補償為主的巨災保險會降低地方政府和居民防災的激勵，同時居民會有激勵在災區(qū)的建造（筆者認為這種情形下，巨災應不包含人的傷亡，而應像農(nóng)作物的耕種），當巨災保險的提供者在巨災發(fā)生后傾向于直接、完全的補償，那么可能會引發(fā)事前的道德風險問題。三是政府和保險公司、再保險公司在巨災保險中的角色定位不清晰，這也是巨災保險制度建設最根本的問題。

　　 在分析這個根本問題之前，我們需要引入政府和社會資本合作（Public-Private Partnership, PPP）的概念。PPP的核心邏輯是政府把原來其應該承受的基礎設施和公共服務產(chǎn)品的生產(chǎn)，通過一個長期合同安排交給社會資本。中國原先的救災依賴于政府的財政支出，但這樣做的缺陷在于防災和救災的經(jīng)濟效率較低，而且加重了政府的財政負擔，也可能會引發(fā)道德風險問題。如果使用PPP的制度安排，政府把巨災風險管理的服務交給保險公司和再保險公司，那么就可能彌補這些缺陷。

　　 從國際經(jīng)驗看，PPP巨災保險有三種經(jīng)典模式：政府當保險人，政府當基金運營者以及政府提供再保險。第一種模式以美國國家洪水保險項目（NFIP）為代表，該項目由美國聯(lián)邦應急管理局管理，商業(yè)保險公司承保。政府與民營保險公司達成“以自己的名義承包計劃（WYO）”的合作，由民營保險公司銷售洪水保險單，保險標的為加入洪水保險計劃的社區(qū)住宅和商業(yè)財產(chǎn)，所收保險費全部建立洪水保險基金，洪水損失賠付和代理銷售費用均出自洪水保險基金。聯(lián)邦政府統(tǒng)一規(guī)定保險費率，所有的WYO公司提供完全一致的承保費率。洪水保險的風險實際上全部由聯(lián)邦政府承擔，保險公司的作用只是銷售保單、理賠及墊付賠款，并不承擔賠付責任。私營保險公司將所收取的保費留出傭金部分，其余都上繳聯(lián)邦保險管理局。第二種模式以墨西哥自然災害基金（FONDEN）為代表。墨西哥政府發(fā)行主權巨災債券，采用市場融資機制，成立FONDEN巨災基金。FONDEN巨災基金根據(jù)聯(lián)邦預算法按年度聯(lián)邦支出預算0.4%提取，逐年滾存。FONDEN巨災基金由FONDEN災后重建基金賬戶和FONDEN防災基金賬戶兩個預算賬戶組成。其中，重建基金是主預算賬戶，年終剩余資金的80%都會投入到FONDEN 信托基金，信托人為墨西哥國家工程及公共服務銀行。信托基金用于向保險公司支付保費（并獲得損失賠付）和災害時的資金周轉(zhuǎn)，未使用的資金將返還到FONDEN信托資金。年終剩余資金的20%和防災資金將投入到FIPREDEN防災信托基金，由聯(lián)邦專項機構為州政府請款。兩個基金都通過信托賬戶的各個分賬戶執(zhí)行各項功能，如重建項目的損失評估、資金撥款、項目管理和防災基金的風險評估、風險控制等資助工作。第三種模式以法國中央再保險公司為代表。法國中央再保險公司（CCR）是自然災害保險計劃里的中流砥柱。CCR是一家國有公司，在“自然災害保險補償制度”中，提供由政府擔保的再保合約。盡管再保險是非強制的（保險公司也可以和其他私人再保險公司簽訂協(xié)議），但是CCR憑借優(yōu)惠的合約條款及其國家擔保下無限制保障能力，具有很大吸引力。

　　 那么，中國應該選擇什么樣的PPP巨災保險模式呢？2016年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者奧利弗·哈特教授提出PPP項目一般包括設施建造和服務提供兩個階段。如果建造設施的質(zhì)量容易甄別，但提供服務的質(zhì)量難以甄別，那么傳統(tǒng)的分包模式更好，此時PPP反而會導致過度投資。相反，如果建造設施的質(zhì)量不容易甄別，但服務提供的質(zhì)量容易甄別，那么項目的互補性會導致PPP模式更好，此時傳統(tǒng)模式會出現(xiàn)投資不足的問題。但是，PPP巨災保險項目并不適用于哈特的理論，因為保險本身作為風險管理服務行業(yè)，無法區(qū)分建造和服務階段，如果可以區(qū)分兩個階段，那么質(zhì)量應該都不容易甄別。

　　 然而，PPP是一個長期合作的模式，未來的不確定性較高，而締結(jié)契約的主體，無論是政府和社會資本都是有限理性的，雙方的信息也未必對稱，再加上保險合同本身的復雜性，政府和保險公司、再保險公司事實上達成的是不完全契約。不完全契約關注再協(xié)商的制度設計，但是再協(xié)商以至于修改契約，都是有成本的，2014年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者讓·梯若爾教授歸納為預見成本、締約成本、證實成本，而這些成本無疑是社會整體福利的損失。因此，無論最后采用何種PPP巨災保險模式，應該堅持保險公司和再保險公司的市場主體地位，真正把業(yè)務讓渡到社會資本一側(cè)，而政府則發(fā)揮償付能力監(jiān)管和必要融資安排的雙重功能，確保PPP巨災保險行穩(wěn)致遠。

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