BOT項(xiàng)目建設(shè)總投資確定之實(shí)操指引

發(fā)布日期：2016-03-16來(lái)源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　錦天城律師事務(wù)所 劉飛 合伙人律師

　　朱寧馨 律師

　　PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制包括使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和政府可行性缺口補(bǔ)貼，無(wú)論在何種付費(fèi)模式下，社會(huì)資本均需要通過(guò)獲得付費(fèi)以收回投資成本并獲得合理收益，也就是說(shuō)，在設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制時(shí)，具體付費(fèi)金額的測(cè)算和確定與如何確定項(xiàng)目的投資成本密切相關(guān)。在BOT項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司的投資成本主要由項(xiàng)目建設(shè)總投資和運(yùn)營(yíng)成本構(gòu)成，而建設(shè)總投資是投資成本中的主要部分，反過(guò)來(lái)說(shuō)，在BOT項(xiàng)目中，只有合理控制住項(xiàng)目建設(shè)總投資才能相應(yīng)的降低使用者付費(fèi)的金額或減少政府的支出責(zé)任。筆者在本文中結(jié)合項(xiàng)目實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，對(duì)BOT項(xiàng)目建設(shè)總投資的確定方式進(jìn)行分析和介紹，以期給予相關(guān)參與方一定的指引。

　　一、項(xiàng)目建設(shè)總投資的構(gòu)成

　　討論項(xiàng)目建設(shè)總投資確定方式前，先要了解項(xiàng)目建設(shè)總投資的涵義及構(gòu)成。項(xiàng)目建設(shè)總投資是指項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)的建設(shè)投資、建設(shè)期利息和流動(dòng)資金的總和，而建設(shè)投資包括工程費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)用、預(yù)備費(fèi)用，工程費(fèi)用又包括建筑安裝工程費(fèi)和設(shè)備工器具購(gòu)置費(fèi)。上述術(shù)語(yǔ)的結(jié)構(gòu)圖及簡(jiǎn)要內(nèi)涵如下：

　　其中：

　　建設(shè)投資：用于建設(shè)項(xiàng)目的全部工程費(fèi)用(建筑工程費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、安裝工程費(fèi))、工程建設(shè)其他費(fèi)用及預(yù)備費(fèi)用(基本預(yù)備費(fèi)和漲價(jià)預(yù)備費(fèi))之和。

　　工程費(fèi)用：用于項(xiàng)目的建筑物、構(gòu)筑物、道路、水工等土木工程建設(shè)而發(fā)生的費(fèi)用，以及設(shè)備、工器具購(gòu)置和安裝費(fèi)用。

　　工程建設(shè)其他費(fèi)用：從工程籌建到工程竣工驗(yàn)收交付生產(chǎn)或使用為止的整個(gè)建設(shè)期間，除建筑安裝工程費(fèi)用和設(shè)備及工器具購(gòu)置費(fèi)用以外，為保證工程建設(shè)順利完成和交付使用后能夠正常發(fā)揮效益或效能而發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用。

　　預(yù)備費(fèi)：投資估算或工程概算階段考慮不可預(yù)見的設(shè)計(jì)變更、工程洽商、一般自然災(zāi)害處理、工程缺陷修復(fù)、未預(yù)見的地下障礙物以及設(shè)備運(yùn)輸工程中由于超長(zhǎng)、超寬、超重引起的運(yùn)輸增加費(fèi)用等的費(fèi)用。

　　建設(shè)期利息：項(xiàng)目建設(shè)期發(fā)生的支付銀行貸款、出口信貸、債券等的借款利息和融資費(fèi)用。

　　流動(dòng)資金：項(xiàng)目投產(chǎn)初期所需，為保證項(xiàng)目建成后進(jìn)行試運(yùn)轉(zhuǎn)所必須的流動(dòng)資金，一般按項(xiàng)目建成后所需全部流動(dòng)資金的30%計(jì)算。

　　構(gòu)成建設(shè)總投資的各項(xiàng)費(fèi)用中，除工程費(fèi)用以外，建設(shè)期利息、流動(dòng)資金、工程建設(shè)其他費(fèi)用以及預(yù)備費(fèi)一般均據(jù)實(shí)結(jié)算或按固定比例留取。因此，BOT項(xiàng)目建設(shè)總投資的大小關(guān)鍵在于工程費(fèi)用(或建筑安裝工程費(fèi))的確定。

　　二、工程費(fèi)用的主要確定方式

　　在BOT項(xiàng)目中，基于項(xiàng)目工程的不同特點(diǎn)及BOT項(xiàng)目本身的實(shí)施情況，對(duì)工程費(fèi)用的確定方式千差萬(wàn)別，筆者在此對(duì)兩種主要方式進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹，實(shí)操中的很多不同的具體確定方式也主要由這兩中主要方式演變而來(lái)：

　　(一)固定總價(jià)

　　1、什么是固定總價(jià)?

　　固定總價(jià)是指在BOT項(xiàng)目準(zhǔn)備階段對(duì)工程費(fèi)用進(jìn)行預(yù)估，以此來(lái)確定項(xiàng)目工程費(fèi)用的數(shù)額，除非另有約定，該固定數(shù)額不作調(diào)整。

　　2、固定總價(jià)的確定依據(jù)?

　　工程費(fèi)用固定總價(jià)的確定依據(jù)一般根據(jù)工程是否進(jìn)行設(shè)計(jì)或設(shè)計(jì)深度分為投資估算、初設(shè)概算或施工圖預(yù)算：

　　投資估算：是在立項(xiàng)階段所作的對(duì)項(xiàng)目投資的估算，因?yàn)樯形催M(jìn)行工程設(shè)計(jì)，因此投資估算是最粗略的工程總投資;

　　初設(shè)概算：則是在工程進(jìn)行初步設(shè)計(jì)以后，根據(jù)經(jīng)審批的初步設(shè)計(jì)圖所進(jìn)行的投資總額的計(jì)算，相對(duì)于投資估算更為準(zhǔn)確;

　　施工圖預(yù)算：則是進(jìn)一步在完成施工圖設(shè)計(jì)以后，根據(jù)經(jīng)審批的施工圖所進(jìn)行的投資總額的計(jì)算，因施工圖的設(shè)計(jì)最為詳盡，因此根據(jù)施工圖所編制的預(yù)算對(duì)工程總投資的預(yù)估更為準(zhǔn)確。

　　另外，為了壓縮設(shè)計(jì)及估算中的“水分”，同時(shí)體現(xiàn)社會(huì)資本建設(shè)及管理水平，采購(gòu)人一般以投資估算下浮、初設(shè)概算下浮或施工圖預(yù)算下浮作為確定BOT項(xiàng)目中工程費(fèi)用(或建筑安裝工程費(fèi)用)固定總價(jià)的方式。

　　3、實(shí)際工程費(fèi)用低于固定總價(jià)如何分享?

　　在固定總價(jià)確定的偏高或者在社會(huì)資本建設(shè)管理水平比較高的情況下，可能會(huì)出現(xiàn)社會(huì)資本實(shí)際工程費(fèi)用低于固定總價(jià)的可能，在這種情況下如果繼續(xù)按固定總價(jià)計(jì)算社會(huì)資本的投資回報(bào)，則會(huì)造成社會(huì)資本獲得超額利潤(rùn)，而如對(duì)高出部分據(jù)實(shí)核減，則會(huì)使社會(huì)資本失去控制工程費(fèi)用的動(dòng)力。因此，需要在PPP合同中對(duì)工程費(fèi)用節(jié)約部分設(shè)計(jì)雙方分享機(jī)制，以在鼓勵(lì)社會(huì)資本盡量降低工程造價(jià)的同時(shí)，由雙方進(jìn)行共享利益。分享比例由采購(gòu)人根據(jù)差額產(chǎn)生的原因和作用力，在政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行分配，分配方式根據(jù)項(xiàng)目付費(fèi)的具體方式確定，如包含政府付費(fèi)項(xiàng)目則一般通過(guò)減少政府付費(fèi)的方式，直接從政府應(yīng)付的政府付費(fèi)中予以扣除，盡可能減少現(xiàn)金流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)，降低稅收。

　　4、固定總價(jià)的變動(dòng)約定

　　盡管使用固定工程費(fèi)用的方式，但在是在PPP合同中通常會(huì)約定在下列情況下工程費(fèi)用仍可變更：

　　(1)因非項(xiàng)目公司原因，造成工期延誤而使工程費(fèi)用增加的：

　　a)異常惡劣的氣候條件;

　　b)不利物質(zhì)條件，是不可預(yù)見的自然物質(zhì)條件、非自然的物質(zhì)障礙和污染物等，導(dǎo)致的延誤;

　　c)由于政府部門審批遲延而造成延誤;

　　d)法律變更或政府行為或公益性指令造成延誤;

　　e)采購(gòu)人違約而造成延誤;

　　f)其他非項(xiàng)目公司原因造成的延誤。

　　(2)因工程變更，造成工程費(fèi)用增減的：

　　a)采購(gòu)人提出的工程變更;

　　b)項(xiàng)目公司在確保工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的前提下，對(duì)在降低項(xiàng)目工程建設(shè)造價(jià)、節(jié)省項(xiàng)目用地、加快施工進(jìn)度、保證工程安全等方面提出的具有顯著效益的合理化工程變更建議，且該等建議須經(jīng)采購(gòu)人的書面認(rèn)可及同意。

　　固定總價(jià)的方式有利于采購(gòu)人事先控制工程費(fèi)用從而框定工程總投資，一般除采購(gòu)人提出的重大方案變化、施工圖設(shè)計(jì)變更外，工程費(fèi)用總價(jià)包死不變。但反過(guò)來(lái)，固定總價(jià)方式不利于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，尤其是初設(shè)概算下浮，由于初步設(shè)計(jì)與施工圖設(shè)計(jì)的設(shè)計(jì)深度不同，必然產(chǎn)生工程量及其費(fèi)用的差異，社會(huì)資本投報(bào)的初設(shè)概算下浮具有一定的盲目性;再者，社會(huì)資本還要承擔(dān)人工、材料、機(jī)械的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。下浮偏高影響社會(huì)資本積極性，下浮偏低則造成采購(gòu)人支出損失。

　　(二)固定單價(jià)

　　1、什么是固定單價(jià)?

　　指社會(huì)資本根據(jù)采購(gòu)人提供的工程量清單，投報(bào)工程量清單綜合單價(jià)。除非另有約定，投報(bào)的綜合單價(jià)不作調(diào)整。工程竣工后，以工程量及綜合單價(jià)計(jì)算工程費(fèi)用。這種工程費(fèi)用的確定方式的主要特點(diǎn)是量變價(jià)不變。

　　2、招標(biāo)控制價(jià)

　　為控制工程費(fèi)用的總額，采購(gòu)人在實(shí)施招標(biāo)前會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)的造價(jià)機(jī)構(gòu)根據(jù)招標(biāo)工程量清單、計(jì)價(jià)定額、工程造價(jià)信息等確定一個(gè)招標(biāo)控制價(jià)，該招標(biāo)控制價(jià)也會(huì)寫入招標(biāo)文件作為工程費(fèi)用的最高限價(jià)。

　　3、綜合單價(jià)的變動(dòng)約定

　　雖然此種方式為事先確定綜合單價(jià)，但為合理分配政府和社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)，在PPP合同通常會(huì)中約定對(duì)綜合單價(jià)的調(diào)整原則，一般因人工、材料、工程設(shè)備和機(jī)械臺(tái)班價(jià)格波動(dòng)造成的綜合單價(jià)變動(dòng)約定如下：

　　(1)人工單價(jià)發(fā)生變化且符合省級(jí)或行業(yè)建設(shè)主管部門發(fā)布的人工費(fèi)調(diào)整規(guī)定，應(yīng)按省級(jí)或行業(yè)建設(shè)主管部門或其授權(quán)的工程造價(jià)管理機(jī)構(gòu)發(fā)布的人工費(fèi)等文件調(diào)整合同價(jià)格。

　　(2)材料、工程設(shè)備價(jià)格變化的調(diào)整按照采購(gòu)人在招標(biāo)文件中所使用的基準(zhǔn)價(jià)格(該價(jià)格原則上應(yīng)當(dāng)按照省級(jí)或行業(yè)建設(shè)主管部門或其授權(quán)的工程造價(jià)管理機(jī)構(gòu)發(fā)布的信息價(jià)編制)，按以下約定執(zhí)行：

　　a)社會(huì)資本所投報(bào)的綜合單價(jià)低于基準(zhǔn)價(jià)格的：合同履行期間材料單價(jià)漲幅以基準(zhǔn)價(jià)格為基礎(chǔ)超過(guò)一定比例時(shí)，或材料單價(jià)跌幅以綜合單價(jià)為基礎(chǔ)超過(guò)一定比例時(shí)，其超過(guò)部分據(jù)實(shí)調(diào)整;

　　b)社會(huì)資本所投報(bào)的綜合單價(jià)高于基準(zhǔn)價(jià)格的：合同履行期間材料單價(jià)跌幅以基準(zhǔn)價(jià)格為基礎(chǔ)超過(guò)一定比例時(shí)，或材料單價(jià)漲幅以綜合單價(jià)為基礎(chǔ)超過(guò)一定比例時(shí)，其超過(guò)部分據(jù)實(shí)調(diào)整;

　　c)社會(huì)資本所投報(bào)的綜合單價(jià)等于基準(zhǔn)價(jià)格的：合同履行期間材料單價(jià)漲跌幅以基準(zhǔn)價(jià)格為基礎(chǔ)超過(guò)一定比例時(shí)，其超過(guò)部分據(jù)實(shí)調(diào)整。

　　(3)施工機(jī)械臺(tái)班單價(jià)或施工機(jī)械使用費(fèi)發(fā)生變化超過(guò)省級(jí)或行業(yè)建設(shè)主管部門或其授權(quán)的工程造價(jià)管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的范圍時(shí)，按規(guī)定調(diào)整合同價(jià)格。

　　固定單價(jià)的方式最接近項(xiàng)目公司實(shí)際的工程費(fèi)用支出，但在BOT項(xiàng)目中，由于政府需要在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段完成財(cái)政承受能力論證和物有所值評(píng)價(jià)，因此在編制實(shí)施方案時(shí)，希望能夠確定項(xiàng)目總投資框定政府每年的財(cái)政支出，而在這種情況下，雖然固定單價(jià)方式確定的工程費(fèi)用最接近工程的實(shí)際造價(jià)支出，但卻相對(duì)滯后，且政府需要承擔(dān)實(shí)際工程量變化以及人工、材料的市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)所帶來(lái)的總價(jià)不確定性，對(duì)政府方來(lái)說(shuō)有一定的風(fēng)險(xiǎn)。

　　另外，對(duì)于一些特殊或新興工程，如綜合管廊建設(shè)工程，由于缺乏建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的積累，政府方和社會(huì)資本方均無(wú)法在設(shè)計(jì)階段確定綜合單價(jià)和工程量，因此難以確定工程費(fèi)用預(yù)算，針對(duì)這類項(xiàng)目，清華大學(xué)王守清教授曾在一次與筆者的敘談中建議可通過(guò)選定有代表性的一段工程先行施工并就此結(jié)算審計(jì)，以該段工程的工程量和造價(jià)預(yù)估整個(gè)工程的工程量和造價(jià)，也許此種方式將為特殊或新興工程的工程費(fèi)用估算和確定另辟蹊徑。

　　綜上，BOT項(xiàng)目工程費(fèi)用的確定方式實(shí)質(zhì)上是工程建設(shè)分險(xiǎn)的分配問(wèn)題，一方面要嚴(yán)格控制投資金額以盡量減少政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，一方面要保護(hù)社會(huì)資本響應(yīng)采購(gòu)的積極性并合理劃定社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)范圍，因此必須根據(jù)項(xiàng)目工程本身的性質(zhì)、特點(diǎn)，項(xiàng)目進(jìn)展情況、進(jìn)度安排等綜合考慮并作為項(xiàng)目實(shí)施方案中一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)予以精心設(shè)計(jì)。

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