當(dāng)土地整治遇上PPP，看上海怎么做？

發(fā)布日期：2016-05-27來(lái)源：中國(guó)土地編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/顧守柏 劉偉

　　先科普一下PPP。

　　PPP(Public-Private-Partnership) 是指政府與社會(huì)資本之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或者為了提供某種公共物品和服務(wù)，雙方共同設(shè)計(jì)開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過(guò)程合作，期滿后將公共服務(wù)項(xiàng)目移交給政府的建設(shè)模式。

　　這種模式成為目前社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要投融資方式，它具有三大特征：伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

　　在土地整治中，能有效運(yùn)用PPP模式來(lái)解決資金難題嗎?上海市已經(jīng)開始了探索。

　　目前，上海創(chuàng)新性地以郊野單元規(guī)劃為規(guī)劃引領(lǐng)載體，以土地綜合整治為策略實(shí)施平臺(tái)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作。但在土地整治中，卻遭遇了資金難題。

　　土地整治遭遇資金難題

　　2013年以來(lái)，上海已先期在松江區(qū)新浜鎮(zhèn)等郊野單元規(guī)劃開展試點(diǎn)。據(jù)已批復(fù)的郊野單元規(guī)劃測(cè)算，郊野單元規(guī)劃中城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)資金的測(cè)算需求達(dá)500億元。

　　按照傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)，土地整治資金主要來(lái)源于新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)等財(cái)政資金，集中建設(shè)區(qū)外低效建設(shè)用地的搬遷補(bǔ)償則多來(lái)源于區(qū)鎮(zhèn)自籌，最終也多數(shù)來(lái)源于財(cái)政收入。

　　資金來(lái)源單一，財(cái)政資金占比較高，成為土地整治面臨的最大的資金難題。一些地方就出現(xiàn)過(guò)擬實(shí)施的土地整治項(xiàng)目因區(qū)縣配套的搬遷補(bǔ)償資金難以得到落實(shí)而擱淺的情況。

　　財(cái)政資金占比較高，還帶來(lái)土地整治資金效率不高，投入與產(chǎn)出不對(duì)等，資金分散和效率低下等難題。

　　也就是說(shuō)，受財(cái)政收入和地方債務(wù)收緊限制，僅靠地方財(cái)力和傳統(tǒng)發(fā)債已不能滿足郊野單元土地整治的需要。合理引入PPP模式，能夠有效解決這個(gè)問(wèn)題。

　　土地整治引入PPP，四大問(wèn)題要厘清

　　在土地綜合整治領(lǐng)域引入PPP模式時(shí)，該注意哪些問(wèn)題呢?

　　模式適用性

　　PPP 模式有多種合作形式，但并非所有的項(xiàng)目都適用PPP模式。根據(jù)國(guó)內(nèi)外成功案例分析。

　　PPP模式適用于兩種項(xiàng)目：

　　1.“誰(shuí)使用誰(shuí)付費(fèi)”具有收益性的公共產(chǎn)品，如高速公路、水廠、供電等直接產(chǎn)生收益的項(xiàng)目。

　　2.規(guī)模較大、周期較長(zhǎng)、行業(yè)變化速度緩慢的項(xiàng)目。

　　從收益性、規(guī)模性、周期和穩(wěn)定性來(lái)說(shuō)，上海以郊野單元規(guī)劃為載體、以土地綜合整治為平臺(tái)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，采取PPP模式引入社會(huì)資本具有可行性。

　　合作伙伴的選擇

　　選擇合適的社會(huì)資本是PPP模式的首要環(huán)節(jié)。

　　社會(huì)資本首先應(yīng)該擁有強(qiáng)大的資金實(shí)力，其次是具有較高的專業(yè)管理水平。

　　PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵在于運(yùn)營(yíng)商和服務(wù)商的選擇，能夠有經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人士參與項(xiàng)目評(píng)估，以此作為項(xiàng)目成功的保障。

　　最后還得確保社會(huì)資本與政府的理念一致，確保其不是追求短期超額利潤(rùn)而是追求長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)。

　　項(xiàng)目定價(jià)

　　對(duì)社會(huì)資本收益空間予以合理確定，避免項(xiàng)目暴利或虧損。

　　通過(guò)實(shí)行項(xiàng)目的政府補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，在社會(huì)資本收益空間過(guò)高情況下協(xié)商下調(diào)收益，價(jià)格偏低情況下通過(guò)增加補(bǔ)貼來(lái)保障社會(huì)資本不暴利或虧損，長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益空間讓社會(huì)資本有利可圖，可保障PPP模式的穩(wěn)定性。

　　財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范

　　某種程度而言，PPP模式只是將政府要在郊野單元規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的先期支付資金轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期的財(cái)政支出，故而政府仍然具有一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，在采用PPP模式時(shí)要結(jié)合財(cái)政狀況量力而行。

　　土地整治引入PPP，兩條路徑可嘗試

　　按照“政府—社會(huì)”資本責(zé)任劃分、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配原則，可將PPP模式分為私有化類、特許經(jīng)營(yíng)類和外包類。其中，私有化類政府只作為監(jiān)管者，不參與投資，社會(huì)資本負(fù)責(zé)承擔(dān)全部投資和風(fēng)險(xiǎn)，并通過(guò)收費(fèi)獲取收益。

　　根據(jù)上海推進(jìn)郊野單元土地綜合整治的實(shí)際，相關(guān)部門設(shè)計(jì)了兩條可參考的實(shí)施路徑：

　?、?特種經(jīng)營(yíng)類PPP模式：以一定期限內(nèi)新增土地出讓收益和新增稅收分成作為收益回報(bào)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　該模式下的實(shí)施策略為：

　　城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)捆綁開發(fā)，將土地綜合整治與類集建區(qū)(集建區(qū))聯(lián)動(dòng)捆綁開發(fā)，將土地整治過(guò)程中的低效工業(yè)搬遷成本和農(nóng)地整治成本分?jǐn)偟筋惣▍^(qū)(集建區(qū))經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，并通過(guò)土地整治改善生態(tài)環(huán)境，提升經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目效益。通過(guò)土地整治與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的整體開發(fā)，以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期效益與短期效益的結(jié)合。

　　具體來(lái)說(shuō)：

　　政府通過(guò)公開招標(biāo)等方式確定項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)合法投資主體。

　　兩者協(xié)商明確政府與社會(huì)資本雙方的權(quán)利和義務(wù)，政府提供土地和政策資源，社會(huì)投資主體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的整體策劃、規(guī)劃以及投資運(yùn)營(yíng)。

　　雙方明確共同的發(fā)展目標(biāo)和利益分配機(jī)制。

　　引入PPP模式推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的基本目標(biāo)，一是合理歸并農(nóng)戶，促進(jìn)居住的城鎮(zhèn)化;二是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)減量化目標(biāo)，促進(jìn)郊區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型;三是配套基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)景觀，推動(dòng)公共服務(wù)均等化水平和生態(tài)文明建設(shè)。

　　在利益共享方面，項(xiàng)目土地出讓收益扣除項(xiàng)目成本、政府提留的基金稅費(fèi)后的溢價(jià)部分由政府和投資主體按照股權(quán)比例分成。政府除了獲得土地溢價(jià)收益外，還為城市導(dǎo)入了新興產(chǎn)業(yè)，增加了就業(yè)崗位和長(zhǎng)期的稅源，改善了城市形象。投資主體通過(guò)這個(gè)過(guò)程獲得土地開發(fā)收益的分成，實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。

　　建立完善的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。

　　1 雙方協(xié)議以區(qū)級(jí)政府名義簽訂，為投資主體避免政策和政府換屆風(fēng)險(xiǎn)。

　　2 是通過(guò)建設(shè)運(yùn)營(yíng)與土地開發(fā)特許授權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地未來(lái)預(yù)期收益與類集建區(qū)、集建區(qū)外建設(shè)用地減量化的捆綁。

　?、? 外包類信托PPP模式：政府作為投資者將一定區(qū)域內(nèi)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)內(nèi)容委托第三方信托機(jī)構(gòu)代為管理，由第三方信托機(jī)構(gòu)尋找追求長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)的投資者提供資金，以及提供信托產(chǎn)品運(yùn)營(yíng)商，產(chǎn)生收益。

　　該模式下的實(shí)施策略為：

　　建立郊野土地整治資金池，滾動(dòng)開發(fā)。根據(jù)郊野土地整治項(xiàng)目的成熟程度建立合理開發(fā)時(shí)序，將區(qū)位條件好的類集建區(qū)地塊優(yōu)先開發(fā)，快速回籠資金，并作為其他郊野單元土地綜合整治項(xiàng)目的啟動(dòng)資金，從而通過(guò)較小的資金投入撬動(dòng)郊野單元地區(qū)的滾動(dòng)開發(fā)建設(shè)。

　　具體來(lái)說(shuō)：

　　確定信托財(cái)產(chǎn)。

　　在郊野單元規(guī)劃和土地整治的背景下，可以進(jìn)行信托的財(cái)產(chǎn)主要有：

　　1 拆遷后新增的類集建區(qū)土地開發(fā)利用等經(jīng)營(yíng)權(quán);

　　2 整治后農(nóng)用地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);

　　3 自愿歸并的農(nóng)戶安置房用地的開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)和安置房用地多出的商鋪、商品房等的所有權(quán)。

　　在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托部分，政府需要搭建流轉(zhuǎn)平臺(tái)，統(tǒng)一承接農(nóng)民的流轉(zhuǎn)土地，再由政府統(tǒng)一與信托公司洽商，進(jìn)行信托財(cái)產(chǎn)委托，這樣農(nóng)戶和信托公司均只須與政府打交道，公司能獲得較長(zhǎng)承租權(quán)的流轉(zhuǎn)土地，放心投資和經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶也不用擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，放心開展土地信托流轉(zhuǎn)。

　　政府與信托公司協(xié)商，確定信托主體。

　　由政府與信托公司簽訂信托框架協(xié)議，將信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給信托公司，并協(xié)商信托收益回報(bào)率。其中農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托后，可獲得農(nóng)地規(guī)模化、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)所取得的土地流轉(zhuǎn)增值收益。

　　信托公司設(shè)計(jì)相關(guān)的理財(cái)產(chǎn)品，向一些有意做長(zhǎng)期投資的投資方進(jìn)行融資，并選擇信托產(chǎn)品的服務(wù)商和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商。

　　在類集建區(qū)開發(fā)和安置房建設(shè)部分，以土地招商進(jìn)行特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，把土地信托與農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

　　作者說(shuō)

　　在郊野單元土地綜合整治中引入社會(huì)資金可為土地整治規(guī)劃、郊野單元規(guī)劃的落地提供切實(shí)有力的保障，且推進(jìn)PPP模式有利于提高效率，化當(dāng)前的被動(dòng)實(shí)施為主動(dòng)實(shí)施，在理論上和實(shí)踐上都有較大的現(xiàn)實(shí)意義。

　　但由于PPP模式對(duì)土地整治領(lǐng)域來(lái)說(shuō)較為新穎，還需要在實(shí)際操作過(guò)程中根據(jù)項(xiàng)目區(qū)來(lái)不斷深化完善操作路徑。

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