十年來首現(xiàn)可轉(zhuǎn)債被否，PPP項目到底怎樣才算合規(guī)

發(fā)布日期：2017-11-10來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 11月6日，發(fā)審委否決了蒙草生態(tài)的公開發(fā)行可轉(zhuǎn)債申請，印象中是2007年9月雅戈爾可轉(zhuǎn)債申請被否后，十年來的首家。 年初再融資新政出臺后，可轉(zhuǎn)債逐漸成為符合條件的上市公司首選的再融資方式，并在近期迎來了集中上會。通常，可轉(zhuǎn)債的上會與IPO安排在同一天，由于IPO的審核任務(wù)非常繁重，大部分可轉(zhuǎn)債不會安排發(fā)行人參加聆訊，而直接宣布通過。但11月6日是周一，沒有安排IPO上會，而是罕見地安排了五家可轉(zhuǎn)債，結(jié)果有四家都被抓進去參加了聆訊，最終蒙草生態(tài)被否。

　　 當然，蒙草生態(tài)被否與可轉(zhuǎn)債這種融資方式無關(guān)，由于發(fā)審委對募投項目的合規(guī)性存在疑慮，即使選擇其他方式，也難逃一劫。

　　 蒙草生態(tài)本次發(fā)行可轉(zhuǎn)債，擬募集資金8.8億元，扣除發(fā)行費用后用于三個PPP項目。

　　 2015年以來，以國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)【2015】42號）為標志，我國由上到下積極推進PPP模式運作公共基礎(chǔ)設(shè)施，逐漸出現(xiàn)了以PPP項目作為上市公司再融資募投項目的案例。但由于PPP相關(guān)的制度建設(shè)存在一個漸進的過程，加之證監(jiān)會本身對如何審核PPP項目的合規(guī)性也存在一個探索的過程，初期并沒有太多針對PPP項目的特別審核要求，而是參考一般固定資產(chǎn)投資項目或者BT、BOT項目的要求審核。后來，隨著相關(guān)制度逐漸完善，PPP項目的合規(guī)性審核也逐漸形成了相對固定的模式。

　　 1、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)【2015】42號）

　　 如前所述，42號文是PPP模式的綱領(lǐng)性文件，主要是原則性的規(guī)定，一般不用來論證具體項目的合規(guī)性。但它一開始對PPP進行了定義：

　　 政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益

　　 社會資本提供公共服務(wù)，政府向社會資本支付對價——這不就是說明PPP也是政府購買服務(wù)的一種形式嗎？這就引出了目前PPP項目合規(guī)性審核時的一個必問問題，即項目是否符合財預(yù)【2017】87號文的規(guī)定。

　　 2、《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)

　　 【2017】87 號）

　　 不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。嚴禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目。嚴禁將金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。

　　 87號文是用來防止政府變相舉債的，但主要是用來規(guī)范政府購買服務(wù)過程中的變相舉債問題?，F(xiàn)在的問題是，PPP是否屬于政府購買服務(wù)？如果屬于，則PPP也適用87號文，不能應(yīng)用于上述項目；如果不屬于，則PPP完全不受87號文約束。

　　 42號文似乎把PPP認定為政府購買服務(wù)，但在實務(wù)中，顯然是沒有把PPP視為政府購買服務(wù)的，因為在“建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建”，以及“鐵路、公路、機場”等領(lǐng)域采用PPP的不要太多。

　　 9月底過會的龍元建設(shè)非公開發(fā)行股票項目就被問到了募投項目是否符合87號文的問題。龍元建設(shè)認為PPP與政府購買服務(wù)系兩種不同的模式，并進行了論證。因為非公開發(fā)行股票不披露聆訊問題，我們不清楚發(fā)審委是否對此進行了詢問。

　　 蒙草生態(tài)也被問到了相同的問題，同樣不承認自己的募投項目屬于政府購買服務(wù)，所以不適用87號文的禁止性規(guī)定。這個問題最終被帶上了發(fā)審會，可能還是沒有得到認可。

　　 所以這里面就有一個審核人員的專業(yè)判斷問題，后面有類似項目在操作時，這個問題一定要溝通好。

　　 3、《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)【2017】50 號）

　　 50號文第三條規(guī)定：除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。

　　 簡單點說，就是政府不能對社會資本承諾保本保息，否則就是變相舉債。這一點應(yīng)該沒什么問題，PPP框架協(xié)議或合同都是格式文本，在起草時已經(jīng)進行了考慮，里面不可能含有類似條款。

　　 所以這個問題雖然也是PPP項目合規(guī)性審核的必問題，但比較簡單，把相關(guān)合同條款列出來，說明沒有上述情況就行。

　　 4、《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金【2015】167號）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金【2015】21 號）

　　 PPP項目，應(yīng)當由縣級以上財政部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。這兩件事情做完、加上項目實施方案，一起報本級人民政府審核。本級人民政府審核同意后，才能組織開展社會資本方采購工作。

　　 也就是說，政府要完成物有所值評價和財政承受能力論證后，才能發(fā)布PPP項目的招標信息或進入競爭性談判程序。如果上市公司中標后才發(fā)現(xiàn)居然當?shù)卣疀]做這些程序，那是政府的合規(guī)性有問題，上市公司自己是沒責(zé)任的，但這不能作為向證監(jiān)會解釋項目合規(guī)性的理由，這種項目作為募投項目就不合適了。

　　 所以，能作為上市公司募投項目的，這兩個規(guī)定一般都已經(jīng)滿足了。這個問題雖然也是PPP項目合規(guī)性審核的必問題，但比較簡單，把政府出具物有所值評價報告、財政承受能力論證報告的情況列出來就行。

　　 5、《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金【2014】113 號）、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫【2014】215號）

　　 113號文將PPP項目劃分為識別、準備、采購、執(zhí)行和移交五個階段，并對每個階段的具體操作方式進行了規(guī)定。215號文又對其中的采購階段，即招投標或競爭性談判提出了具體要求。

　　 這個主要也是考查政府的合規(guī)性，對上市公司而言，主要涉及是否存在行賄、提供虛假材料或者串通等事項。一般能作為上市公司募投項目的，也不能有這些事項，只要如實說明即可。

　　 6、《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金【2014】113 號）、《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金【2016】92號）

　　 這兩份文件都對政府向社會資本支付對價的資金來源和程序進行了規(guī)定，涉及到上市公司回款的可能性和合規(guī)性，應(yīng)該是PPP項目合規(guī)性審核中最重要的一個問題。

　　 113號文在項目執(zhí)行階段的第25條規(guī)定：

　　 項目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財政部門應(yīng)結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

　　 92號文做了細化：

　　 行業(yè)主管部門應(yīng)當根據(jù)預(yù)算管理要求，將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃，經(jīng)財政部門審核匯總后，報本級人民政府審核，保障政府在項目全生命周期內(nèi)的履約能力。

　　 本級人民政府同意納入中期財政規(guī)劃的PPP項目，由行業(yè)主管部門按照預(yù)算編制程序和要求，將合同中符合預(yù)算管理要求的下一年度財政資金收支納入預(yù)算管理，報請財政部門審核后納入預(yù)算草案，經(jīng)本級政府同意后報本級人民代表大會審議。

　　 根據(jù)92號文，PPP項目支出要納入中期財政規(guī)劃，具體審批環(huán)節(jié)涉及行業(yè)主管部門、財政部門、政府和人大，以人大審議通過的預(yù)算為審批終點。

　　 由于113號文是將這些程序放在“項目執(zhí)行”章節(jié)中規(guī)定的，所以意思是這些程序在項目執(zhí)行階段能做完就可以。這里面有兩層意思：第一，在項目采購階段，是不需要做的，即上市公司在中標時，項目沒有納入當?shù)刎斦A(yù)算，是合規(guī)的；第二，項目執(zhí)行階段持續(xù)10年以上，按原文理解，只要在執(zhí)行階段中納入預(yù)算就是合規(guī)的，也就是說，上市公司在項目開工一段時間后，項目仍沒有納入當?shù)刎斦A(yù)算，也是合規(guī)的，也不能推斷出回款風(fēng)險大。

　　 但是，當這個項目作為再融資募投項目去證監(jiān)會審核時，站在它的角度，只有PPP項目納入了經(jīng)人大審議通過的預(yù)算，才是證明項目回款風(fēng)險較低的最直接證據(jù)。

　　 9月底過會的龍元建設(shè)非公開發(fā)行股票項目，其全部募投項目均在上會前被當?shù)厝舜髮徸h通過列入了預(yù)算。

　　 另外一個案例是棕櫚股份非公開發(fā)行股票項目，這個項目2016年5月被受理，6月底就提交了反饋意見回復(fù)，此后卻長期沒有動靜。一直到2016年11月披露了第二次反饋意見回復(fù)，然后就于12月過會。而第二次反饋意見只問了兩道題，第一是不允許補充流動資金，第二就是要求募投項目被人大批準列入預(yù)算。問題原文是：

　　 關(guān)于畬江園區(qū)服務(wù)配套項目及梅縣區(qū)城市擴容提質(zhì)工程 PPP 項目，請申請人履行完畢廣東省 PPP項目庫備案，以及政府購買服務(wù)資金納入梅縣區(qū)人民政府跨年度財政預(yù)算并通過相關(guān)人大批準的程序。

　　 請注意，這其實不是一個“問題”，來問它是否被人大批準；而是一道命令，要求它必須去履行完畢人大批準程序，這也說明了證監(jiān)會的審核思路。

　　 蒙草生態(tài)三個PPP項目，有兩個直到上會時都沒有被人大列入預(yù)算。盡管它對此做了充分的解釋說明，包括項目本身合規(guī)、當?shù)刎斦顩r良好、合同中已約定了違約責(zé)任、預(yù)計將于2018年1月通過人大審議、補充提示重大風(fēng)險等，但最終可能還是沒有被認可。我們猜想，這是本項目被否最主要的原因。

　　 涉及到PPP模式的政策還有很多，同時還不斷有新政策出臺。我們列舉的是目前最常見的一些關(guān)注點，希望對其他類似項目有參考意義。

　　 不過話說回來，實事求是講，在實際情況下，一個PPP項目是否履行了人大審議程序和回款風(fēng)險到底存在多少聯(lián)系，是可以討論的。蒙草生態(tài)的項目，在以前可能也就過會了，或者至少可以先過會，待人大審議通過后再給批文，又或者可以和棕櫚股份一樣，先拖兩個月，等人大審議通過后再上會。但本屆發(fā)審委審核尺度明顯偏緊，而且不讓無故推遲審核進度，各個項目在操作時也只能從嚴要求了。

　　 （作者簡介：羅云翔，保薦代表人，中國注冊會計師，熟悉IPO、并購重組及再融資的監(jiān)管政策及實務(wù)操作）

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