中國PPP項目風(fēng)險的案例分析

發(fā)布日期：2015-01-06來源：現(xiàn)代商業(yè)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　楊翠云 南京河海大學(xué)

　　一、前言

　　PPP(Public-Private Partnership 公私合作)項目融資模式在世界各國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域得到越來越多的應(yīng)用和青睞。在我國從上世紀(jì)七、八十年代的BOT模式，到北京奧運前后PPP模式在奧運場館及基礎(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用，都反映著PPP模式在中國社會的廣泛應(yīng)用。并且由于我國社會基礎(chǔ)設(shè)施整體的不完善和缺乏，以及政府對于興建基礎(chǔ)設(shè)施的積極性，未來PPP模式也必然在中國社會得到更多的發(fā)展。所以為了使PPP模式在以后的應(yīng)用中能夠充分發(fā)揮優(yōu)點，我們有必要對以往項目中發(fā)生的風(fēng)險進行總結(jié)，并且提出些解決之道。

　　二、我國近年來應(yīng)用PPP項目失敗的主要案例

　　(一)上海大場水廠

　　上海大場水廠是由英國泰晤士水務(wù)公司投資與上海市人民政府合作的PPP項目。但由于2002年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知》的頒布，導(dǎo)致項目公司被迫與政府重新進行投資回報率的談判，最終該項目在2004年被政府回購。這種風(fēng)險稱之為法律變更風(fēng)險，即主要指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化,從而對項目的正常建設(shè)和運營帶來損害,甚至直接導(dǎo)致項目的中止和失敗的風(fēng)險。此外上海大場水廠還遭遇了審批延誤風(fēng)險。某些行業(yè)里一直存在“成本價格倒掛”現(xiàn)象,即收入小于成本，當(dāng)市場化之后引入外資或民營資本后,都需要通過提價來實現(xiàn)預(yù)期收益。而根據(jù)我國《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》規(guī)定,公用事業(yè)價格等政府指導(dǎo)價、政府定價,應(yīng)當(dāng)建立聽證制度,這一復(fù)雜的過程很容易造成審批延誤。比如上海人大代表提出反對水價上漲的提案,造成上海水價改革措施遲遲無法落實實施，也因此泰晤士水務(wù)出售了其大場水廠的股份。而由于高固定投資回報率的要求導(dǎo)致大場水廠的高水價，對自來水廠來較大的運營壓力。并且危害到了公眾利益，導(dǎo)致大場水廠同時承擔(dān)了政治反對風(fēng)險。

　　通過分析我們可以看到以上三種風(fēng)險產(chǎn)生的根源都在于過高的投資回報率。而過高的投資回報率往往是由于政府缺乏PPP項目經(jīng)驗，沒有做好項目的前期準(zhǔn)備，對項目以及市場情況了解不夠深入，從而導(dǎo)致項目承擔(dān)決策失誤風(fēng)險。

　　(二)杭州灣跨海大橋

　　杭州灣跨海大橋開工未滿兩年，相隔僅僅50公里左右的紹興杭州灣大橋已經(jīng)開始項目準(zhǔn)備。PPP項目中，政府為了吸引私營部門投資，往往會向私營部門承諾在一定時限內(nèi)保證該項目的壟斷經(jīng)營，即項目唯一性。而紹興杭州灣大橋顯然對杭州灣跨海大橋有競爭作用，危害到了其項目唯一性，使得該項目承擔(dān)了項目唯一性風(fēng)險。而杭州灣跨海大橋隨著項目唯一性風(fēng)險而來的便是市場收益不足的風(fēng)險，因為壟斷經(jīng)營被打破，杭州灣跨海大橋的客流量顯然要低于預(yù)期，這就導(dǎo)致了其市場收益不足的結(jié)果。

　　(三)山東中華發(fā)電項目

　　山東中華發(fā)電項目建成后運營較為成功,但是遭遇了山東電力市場的變化和國內(nèi)電力體制改革。對項目運營產(chǎn)生了重大影響。第一是電價問題, 1998年在原國家計委曾簽署的諒解備忘錄中中華發(fā)電項目部分機組獲準(zhǔn)了0. 41元/度這一較高的上網(wǎng)電價;而在2002年10月,菏澤電廠新機組投入運營時,山東省物價局批復(fù)的價格是0. 32元/度。這一電價不能滿足項目的正常運營，使得項目承擔(dān)了收費變更風(fēng)險。第二是合同中規(guī)定的最低購電量受到威脅, 2003年開始,山東省計委將以往中華發(fā)電與山東電力集團間的最低購電量5500小時減為5100小時。這使得中華發(fā)電項目承擔(dān)了嚴(yán)重的市場需求變化風(fēng)險。

　　三、建議和總結(jié)

　　風(fēng)險處理的最好方法就是在風(fēng)險分配時就按照風(fēng)險分配原則嚴(yán)格執(zhí)行，在源頭處減少由于風(fēng)險分配不當(dāng)產(chǎn)生的損失。

　　風(fēng)險分配原則：(一)由對風(fēng)險最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險(二)承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配(三)承擔(dān)的風(fēng)險要有上限。

　　對于文中具體的項目風(fēng)險：

　　(一)由于PPP項目的法律關(guān)系非常復(fù)雜,涉及許多領(lǐng)域的法律問題,有些問題在針對特許經(jīng)營的法規(guī)中有統(tǒng)一規(guī)定,但更多的方面仍由該領(lǐng)域內(nèi)我國現(xiàn)有的其他法規(guī)或行政法規(guī)來管制。國務(wù)院各主管部門在各自管理范圍內(nèi)做出的規(guī)定,只能適用于一部分行業(yè),且都是從自身管理的角度出發(fā),法規(guī)文件各自為政,很多時候不能相互銜接,缺乏全局性和系統(tǒng)性[3]。這就使得PPP項目相關(guān)法律不穩(wěn)定，從而導(dǎo)致法律變更風(fēng)險的高發(fā)。且由于我國關(guān)于PPP項目的法律法規(guī)不完善，導(dǎo)致部分私營部門利用漏洞簽訂不平等協(xié)議，從而引起后續(xù)談判拖延，增加其它項目風(fēng)險。比如政治決策失誤風(fēng)險。所以我國必須加快完善有關(guān)法律法規(guī)。

　　(二)總 結(jié)前文可以看出，很多項目風(fēng)險的產(chǎn)生都與政府信用不足有必然聯(lián)系。追根究底都是由于政府部門對于項目本身以及市場情況了解不夠深入，在項目前期承諾不實際的條款，比如過高的投資回報率，過高的銷售價格，以及項目唯一性擔(dān)保等等。所以，政府在與私營部門的合作中，要充分的了解PPP項目以及市場情況和有關(guān)PPP模式的相關(guān)知識，以做出合理的決策。

　　參考文獻：

　　[1]元霞，柯永健，王守清.基于案例的中國PPP項目的主要風(fēng)險因素分析[J].中國軟科學(xué)，2009(5)

　　[2]劉新平，王守清.試論PPP項目的風(fēng)險分配原則和框架[J].建筑經(jīng)濟，2006(2)

　　[3]黃騰，柯永健，李湛湛，王守清.中外PPP模式的政府管理比較分析[J].項目管理技術(shù)，2009(1)

【相關(guān)閱讀】

• 建筑民企PPP項目再獲政策利好
• 全國首條PPP高速公路項目開通運營
• PPP模式助力九江治水 總投資達76.99億元
• 中國鐵建聯(lián)合體中標(biāo)122.95億元公路PPP項目
• 中國PPP發(fā)展形成“三大方陣”
• 第三屆中國PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規(guī)范發(fā)