論P(yáng)PP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移----以臺灣高鐵為例（1）

發(fā)布日期：2015-01-26來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　摘要：近二十年來，PPP項(xiàng)目作為一種提供公共服務(wù)的治理模式被廣泛采用，其有效地解決了政府財(cái)政短缺問題，并且在運(yùn)行中也發(fā)揮了實(shí)效。但同時(shí)它的核心設(shè)計(jì)---在公私部門之間實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配出現(xiàn)了問題，那就是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移未能完全實(shí)現(xiàn)。本文試圖通過臺灣高鐵案例，來分析PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程之中由于合同治理的缺陷、政府最終負(fù)責(zé)這兩個(gè)主要原因，項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)并未能完全實(shí)現(xiàn)從政府到私人部門的轉(zhuǎn)移，尤其從政府角度來看，其作為公共服務(wù)的最終負(fù)責(zé)人常常承擔(dān)了那些本應(yīng)轉(zhuǎn)移到私人部門的風(fēng)險(xiǎn)。

　　關(guān)鍵詞：PPP;風(fēng)險(xiǎn)分配;風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移;合同治理;政府責(zé)任

　　一、前言

　　PPP(Public -Private Partnership)，中文指“公私部門合作”，定義為：私人部門參與或支持公共服務(wù)，尤其是公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的供給(Grimsey&Lewis,2004)。國內(nèi)學(xué)者也對其有較多的研究，其中一種表述為“由政府部門發(fā)起，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，公共部門與私人部門基于合同建立的一種長期合作伙伴關(guān)系，公私雙方職責(zé)明確，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，互惠互利”【1】。無論國內(nèi)外學(xué)者如何對其加以敘述，其基本內(nèi)涵都是相同的。雖然私人部門參與到公共物品提供中來已有較長的歷史，但是作為一個(gè)專業(yè)術(shù)語，它最早由英國政府于1982年提出。

　　PPP項(xiàng)目的廣泛應(yīng)用歸功于它自身的特殊優(yōu)勢---能解決當(dāng)代政府，尤其是發(fā)展中國家政府所面臨的財(cái)政短缺問題，幫助各國政府在財(cái)政短缺的情況下仍然可以提供必要的公共服務(wù)，這基于它的核心設(shè)計(jì)，在公私合作中實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配，將政府承擔(dān)的部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私人部門。作為一種遵循市場運(yùn)行機(jī)制、將私人資本應(yīng)用于公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域的治理方式，其是在近二十年中才得到迅猛發(fā)展的。實(shí)際上直到上世紀(jì)90年代，大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目仍是由公共部門設(shè)計(jì)、執(zhí)行、資助和開發(fā)的。但是有四個(gè)原因促進(jìn)了PPP的興起：公共財(cái)政持續(xù)不斷的惡化、民眾對公共服務(wù)質(zhì)量逐漸增加的不滿、新自由主義思潮對市場機(jī)制的強(qiáng)調(diào)，以及政府部門對國外有益經(jīng)驗(yàn)的效仿?！?】總之，公共部門的規(guī)模以及政府在經(jīng)濟(jì)活動中所扮演的角色正面臨一系列的變化，在上世紀(jì)八十年代轟轟烈烈的私有化風(fēng)潮歸于平寂之后，近十幾年來公私合作制在全球范圍內(nèi)成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)供給方面增長最快的一種新的治理模式。

　　然而，隨著實(shí)踐的應(yīng)用與普及，越來越多的目光被投入到項(xiàng)目運(yùn)營方面。作為一種為政府解決問題、為公眾提供服務(wù)、為私人帶來效益的合作方式，PPP項(xiàng)目是否真的那么奏效?；陲L(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配原則的PPP項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)行中，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移會完全實(shí)現(xiàn)嗎?如果不能，又是什么原因阻礙了風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移呢?要解決這個(gè)問題，先來看了解一下PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)分配與轉(zhuǎn)移。

　　二、 PPP項(xiàng)目的核心設(shè)計(jì)---風(fēng)險(xiǎn)分配與轉(zhuǎn)移

　　(一)風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配

　　除了對PPP的概念、特征、適用范圍進(jìn)行研究之外，對其研究最多的無外乎是項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)分配原則了。實(shí)際上，這也是這種新的治理方式獨(dú)具匠心之處。國外對于PPP模式風(fēng)險(xiǎn)研究，主要從需求風(fēng)險(xiǎn)在公共部門和私人部門的配置、融資途徑對項(xiàng)目最終結(jié)果的影響，以及政治和制度等因素導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)等方面入手。而我國有關(guān)學(xué)者，則發(fā)現(xiàn)PPP能夠?qū)⑹袌鰴C(jī)制有效地引入公共領(lǐng)域，并使得民營部門的管理及金融資源得到合理利用，但其中適當(dāng)?shù)暮霞s及規(guī)制設(shè)計(jì)師PPP實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)攻擊效率的關(guān)鍵，其重點(diǎn)在于收益和風(fēng)險(xiǎn)在公共部門之間的恰當(dāng)配置。【3】

　　無論學(xué)者們?nèi)绾胃淖冋f法，都承認(rèn)PPP的核心理念是按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則進(jìn)行合作，即風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該分擔(dān)給比自己更能管理好該風(fēng)險(xiǎn)的一方(Rutgers&Haley,1996)。格里姆賽和劉易斯在這部分研究中認(rèn)為PPP項(xiàng)目中，政府和私人部門之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)受三方面影響：“特定服務(wù)義務(wù);支付/定價(jià)結(jié)構(gòu);和在基本結(jié)構(gòu)中調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的明示契約條款”?！?】我國學(xué)者對PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則較好地描述也符合這個(gè)原則，它指出風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)遵循三條原則：第一，由對風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn);第二，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得的回報(bào)相匹配;第三，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限?！?】實(shí)際上，綜合國內(nèi)、國外學(xué)者對風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則的描述，我們可簡單將其稱為“風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配”，即在公私合作項(xiàng)目中，公私雙方基于自身利益的考慮，通過合同的設(shè)計(jì)，很好的利用自己的優(yōu)勢承擔(dān)自己可以應(yīng)付的風(fēng)險(xiǎn)，而將自己無法控制的風(fēng)險(xiǎn)交由對方來管理，揚(yáng)長避短，共同合作，以此實(shí)現(xiàn)雙贏。

　　(二)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移

　　與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給形式相比，PPP具有的一個(gè)顯著特征是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，它指在政府制定基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)的質(zhì)量與價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)并予以有效監(jiān)管的基礎(chǔ)上，與政府簽約的私人部門擁有具體建設(shè)和運(yùn)營的實(shí)際控制權(quán)，使得政府得以從更大程度上將經(jīng)營責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給民營部門。【6】如今政府的治理面太廣，所負(fù)責(zé)的事情又太多，以至于單靠政府的力量根本不足以應(yīng)付突如其來又不計(jì)其數(shù)的風(fēng)險(xiǎn)。從中我們看出政府采用PPP項(xiàng)目模式的良苦用心：不僅解決了財(cái)政困難的問題，而且通過與私人部門簽訂合同，將自身要承擔(dān)的部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給對方。

　　通常情況下，PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)有以下幾種：政治風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、不可預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)等等。立足于前面所述風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配原則，從最適宜控制和管理風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，政府對于公共政策、立法相關(guān)的外部環(huán)境具有較好的控制力，私人部門則主要承擔(dān)PPP項(xiàng)目經(jīng)營方面的風(fēng)險(xiǎn);另外當(dāng)事人還需要在項(xiàng)目運(yùn)行中跟蹤觀察、確定風(fēng)險(xiǎn)是否發(fā)生變化以及變化后風(fēng)險(xiǎn)是否再次分配?！?】此外，還要時(shí)刻關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)的動態(tài)，才能確定風(fēng)險(xiǎn)是否能夠得以轉(zhuǎn)移。

　　總之，項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)到底由哪一方承擔(dān)，應(yīng)該在協(xié)議里界定清楚。然而，上述這種美好的設(shè)計(jì)只存在于理論之上，現(xiàn)實(shí)中采用PPP項(xiàng)目進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之所以問題頻發(fā)，就是因?yàn)樵陧?xiàng)目進(jìn)行中無法真正做到風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配，無法完全實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。這可歸因于合同治理與政府責(zé)任兩個(gè)因素。

　　一方面，采用合同方式的PPP項(xiàng)目，難逃合同治理的弊端。PPP項(xiàng)目的合作是建立在不完全合同之上的，這就使得政府既有選錯(cuò)合伙人、信息不對稱、技術(shù)限制的風(fēng)險(xiǎn)，又有合作方違反合同帶來損失的可能性，這使得任何一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不是說僅靠一份PPP項(xiàng)目合同就能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的。另一方面，政府在整個(gè)社會中既是社會的管理者，也是公共服務(wù)的最終負(fù)責(zé)人，他擔(dān)負(fù)的責(zé)任使得必須避免整個(gè)項(xiàng)目的失敗。也就是說政府作為項(xiàng)目最終負(fù)責(zé)方容易被私人部門鎖定，這種鎖定一旦發(fā)生，PPP項(xiàng)目中涉及的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移必定無法完全實(shí)現(xiàn)。因此無論是從合同治理還是政府責(zé)任兩方面來說PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移在現(xiàn)實(shí)中都存在問題。在分析臺灣高鐵項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的情況之前，有必要對這一個(gè)項(xiàng)目完整過程作一定程度的了解。

　　三 臺灣高鐵項(xiàng)目案例

　　上世紀(jì)90年代以來，作為國際上一種興建重大公用事業(yè)的優(yōu)選模式，PPP成為政府首選，在建設(shè)臺灣高鐵時(shí)，臺灣當(dāng)局就采取了這樣一種做法，實(shí)際上它也是世界上最大的PPP項(xiàng)目之一。它耗資之大，歷時(shí)之長，以及后來難逃失敗的命運(yùn)都引起人們的關(guān)注，以至于成為研究PPP項(xiàng)目不可不談的案例。接下來我們仔細(xì)了解一下臺灣高鐵項(xiàng)目的運(yùn)行。

　　(一)臺灣高鐵采用公私合作模式風(fēng)波以及項(xiàng)目進(jìn)展[1]

　　u 1992年關(guān)于建設(shè)臺灣高鐵議案伴隨其成本收益分析在臺灣當(dāng)局得到通過

　　u 1996年10月臺灣高鐵BOT招標(biāo)程序正式啟動

　　u 1997年9月，臺灣高鐵案決標(biāo)，臺灣高鐵聯(lián)盟以壓倒性勝利擊敗中華開發(fā)公司而得標(biāo)，取得高鐵優(yōu)先議約權(quán)，與行政院交通部高鐵局完成議約。

　　u 1999年3月臺灣高鐵工程在高雄縣燕巢鄉(xiāng)主機(jī)廠動工，開啟興建的起點(diǎn);1999年上半年中期工程因融資問題，在原地踏步，同年5、6月份臺灣高鐵公司以政府拒絕解決融資問題揚(yáng)言解約

　　u 1999年8月13日，臺灣高鐵公司、“交通部”高鐵局和銀行團(tuán)三方簽訂融資協(xié)議

　　u 2000年1月2日，臺灣“立法院”最終通過“促參法”，為臺灣高鐵工程提供一張慷慨的通行證。2000年3月正式開工

　　u 2007年初，經(jīng)過6年多建設(shè)，臺灣高鐵開通

　　u 2009年9月，正式運(yùn)營不滿3年的臺灣高鐵公司，由于嚴(yán)重財(cái)務(wù)危機(jī)瀕臨破產(chǎn)，被迫改組董事會

　　u 2010年初臺灣高鐵公司進(jìn)行了大規(guī)模債務(wù)重組。改變了原來以私營為主導(dǎo)的性質(zhì)，由臺灣當(dāng)局接手臺灣高鐵。臺灣高鐵公私合作模式以失敗告終

　　從上面整個(gè)臺灣高鐵的進(jìn)度看出，作為投資額極大、歷時(shí)將近10年的臺灣高鐵項(xiàng)目途徑坎坷，其中雖然公私雙方都竭力挽救這個(gè)項(xiàng)目，合作最終還是以失敗而告終。

　　(二)臺灣高鐵項(xiàng)目的原初設(shè)計(jì)與實(shí)際結(jié)果對比

　　作為一項(xiàng)涉及全島人民的大型服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目，臺灣高鐵旨在通過建設(shè)貫通南北的快速交通工具，在全島內(nèi)部增加一項(xiàng)全新、便利的出行設(shè)施，以此方便人民出行，達(dá)到增加就業(yè)機(jī)會、刺激島內(nèi)經(jīng)濟(jì)需求的目的，其初衷與設(shè)想都是好的，但是現(xiàn)實(shí)與理想是有差距的。根據(jù)兩者的差距我們可以更直觀、更深刻的看到臺灣高鐵這一大型項(xiàng)目存在的問題。

　　(表1：臺灣高鐵項(xiàng)目原初設(shè)計(jì)與實(shí)際結(jié)果對比表)

	原初設(shè)計(jì)與估算	實(shí)際結(jié)果	差距
通車時(shí)間	2003年7月	2007年年初	晚通車三年半
臺北—高雄兩地運(yùn)行列車對數(shù)（每日）	140對	2008年前后基本每天60對，高峰期70對	相差將近一半
每日客流量	臺灣高鐵聯(lián)盟中標(biāo)時(shí)估算為30萬人次	根據(jù)2008年統(tǒng)計(jì)，，每日8-9萬，不到10萬人次	相差20萬人次
工程總經(jīng)費(fèi)	臺灣高鐵聯(lián)盟以總經(jīng)費(fèi)3259億元中標(biāo)	截止到07年開始運(yùn)營，總經(jīng)費(fèi)超過4000億新臺幣	遠(yuǎn)超出原設(shè)計(jì)總額
政府需要付費(fèi)	正負(fù)零出資，且有10%營運(yùn)收益分紅	實(shí)際上幫助臺灣高鐵融資2800億，對其竭盡全力幫助	政府不但沒能分享收益，而且還追增了很多投入
臺灣高鐵屬性	營造者運(yùn)營30年，期滿之后政府接管	臺灣高鐵公司由于財(cái)務(wù)危機(jī)，重組后由政府接管	實(shí)際上興建者運(yùn)營了3年左右

(表格數(shù)據(jù)由本人根據(jù)《臺灣高鐵風(fēng)波》(高群服)與《臺灣高速鐵路財(cái)務(wù)危機(jī)問題述評》(榮超和、張宗剛)兩篇文章數(shù)據(jù)進(jìn)行整理)

　　(三)臺灣高鐵項(xiàng)目所遭遇的風(fēng)險(xiǎn)

　　在臺灣高鐵項(xiàng)目之前，英法海底隧道曾一度是研究PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)典案例，作為20世紀(jì)最偉大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，其在運(yùn)用PPP項(xiàng)目中遇到了許多風(fēng)險(xiǎn)，比如索賠爭議、運(yùn)營時(shí)間延遲、實(shí)際收入偏低、總成本增長等問題。【8】可以說，幾十年后臺灣高鐵重蹈覆轍，甚至遇到更多的風(fēng)險(xiǎn)，在這里我們可以簡單的闡釋一下這些風(fēng)險(xiǎn)，為后文更好地分析風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移失敗作鋪墊。

　　Ø 索賠風(fēng)險(xiǎn)：在高鐵建設(shè)所需技術(shù)方面，先前臺灣高鐵聯(lián)盟傾向采用歐洲系統(tǒng)，但中途放棄歐洲技術(shù)改用日本技術(shù)，賠償歐洲方面21億元新臺幣違約金。

　　Ø 工程耗時(shí)增加，運(yùn)營時(shí)間延遲：臺灣高鐵實(shí)際建設(shè)時(shí)間6年半左右，比預(yù)期的建設(shè)時(shí)間延長;與預(yù)計(jì)2003年7月通車相比，實(shí)際上2007年通車也晚了三年時(shí)間，時(shí)間意味著金錢，在這延遲的每一天中項(xiàng)目雙方都需要增加投資。

　　Ø 建造總成本增加：臺灣高鐵聯(lián)盟之所以能夠中標(biāo)，是因?yàn)樗岢龉こ炭偨?jīng)費(fèi)3259億元超低價(jià)，以及政府零出資，實(shí)際上該工程的總經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了項(xiàng)目設(shè)計(jì)之初的數(shù)額。

　　Ø 實(shí)際收入偏低：從上述表格中我們可以看出無論是從日運(yùn)行列車數(shù)還是日流量上，這個(gè)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行都遠(yuǎn)低于起初的樂觀估計(jì)。其中部分原因是由于上世紀(jì)末金融危機(jī)以及經(jīng)濟(jì)形勢的變化，使得臺灣年經(jīng)濟(jì)增長率在4.5%左右，低于預(yù)估的5.5%，這影響到臺灣高鐵的客流量，客流量達(dá)不到，收入自然變低

　　Ø 金融風(fēng)險(xiǎn)：1997年臺灣高鐵聯(lián)盟完成議約后，島內(nèi)經(jīng)濟(jì)遭遇金融風(fēng)暴，銀行放貸比率大幅度提升，加之房地產(chǎn)行情低迷，銀行的錢越來越難貸到，這使得整個(gè)項(xiàng)目的融資問題難以解決，使得臺灣高鐵聯(lián)盟不得不求助于政府，向政府銀行貸款。08年世界性金融危機(jī)，使得金融風(fēng)險(xiǎn)造成的傷害再度顯現(xiàn)出來

　　實(shí)際上，所有這些風(fēng)險(xiǎn)都是PPP項(xiàng)目所面臨和必需解決的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)形勢不是固定不變的，對于市場的估計(jì)也是有可能出現(xiàn)錯(cuò)誤的，使得一個(gè)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不確定性特別大、風(fēng)險(xiǎn)特別高，尤其是資金方面的風(fēng)險(xiǎn)，它關(guān)系到這個(gè)工程能否繼續(xù)建設(shè)下去的問題。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)大到私人部門無法承受的時(shí)候，他們往往求助于政府部門，這樣一來，出于風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配目的而采用PPP項(xiàng)目進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的合作在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移層面上來說失敗了。

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