對我國加強PPP項目風險管理的建議

發(fā)布日期：2015-02-28來源：本站編輯：宋珍珍

[摘要]

　　高建明(中國建筑設計咨詢公司，北京 100028)

　　摘要： PPP項目風險因素比較復雜，本文對加強我國PPP項目風險管理提出的建議包括：指導思想和法規(guī)制度建設，幾個關系的正確處理，具體的措施、以及政府應盡快地建立健全有關PPP項目的相關法規(guī)以及加速培養(yǎng)PPP方面的專業(yè)人才，確保政府和投資者的合法權益。

　　關鍵詞： PPP項目;風險;管理

　　中圖分類號：TU71 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311(2010)10-0083-02

　　0 引言

　　我國現(xiàn)階段在PPP項目風險管理方面還存在不少問題。從狹義上講，PPP的風險管理就是指通過構筑一個嚴密的以特許權協(xié)議為核心的法律協(xié)議框架，實現(xiàn)風險在項目參與各方之間的合理分配。從廣義上講，PPP項目的風險管理又是一個持續(xù)的、動態(tài)的過程，在一定意義上涵蓋了PPP項目的各個方面，是一種PPP項目的綜合管理?；谏鲜稣J識，筆者針對我國目前在PPP項目風險管理方面暴露出的問題，提出一些改進建議。

　　1 PPP項目的概念及類型

　　1.1 概念 PPP是英文Public-Private Partnerships的簡寫。PPP有廣義和狹義之分，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的各種合作關系，并且在合作各方之間合理分配風險、收益，而狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT, TOT、DBFO等多種模式。本文所指PPP為狹義的PPP。本文將PPP翻譯成“公私合作”，將PPP項目翻譯成“公私合作項目”。其中，“公”指政府及其公共部門;“私”指營利組織或私營部門;“合作”是公私雙方基于公共項目所結成的經(jīng)濟合同關系，而非行政命令上的政治關系。

　　1.2 類型 應用最廣泛的PPP分類體系是由the Canadian Council for Public-Private Partnerships和the B.C. Taskforce on Public-Private (CCPPPB.C.)提出的。這種分類體系通過一個連續(xù)體顯示了PPP的各種類型，這種連續(xù)體的變化尺度是公共項目的風險由公共部門向私營部門轉移的程度。

　　2 加強思想指導和制度建設

　　2.1 確立“雙贏”指導思想 PPP在我國是一個尚未成熟的事物，許多人對PPP方式還缺乏全面的正確的認識，只看到了PPP方式能減輕政府財政壓力的優(yōu)點，而忽略了它的一些負面效應，如隱含機會成本問題、掠奪性經(jīng)營問題、風險分擔問題等等。我們應切忌為了解決資金短缺而饑不擇食，要樹立中外雙方“雙贏”的指導思想，變重量的增加為重質的提高，把維護中方的正當利益和外方的合理利潤有機統(tǒng)一起來，要從對地區(qū)經(jīng)濟及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的影響來綜合考慮PPP方式的優(yōu)勢，只有這樣，中外雙方才能長期合作，促進PPP方式的持續(xù)、健康發(fā)展。

　　2.2 完善制度和法規(guī)建設 要調整我國現(xiàn)行涉及PPP方式的立法，消除矛盾，實現(xiàn)統(tǒng)一，并制定專門針對PPP的單行立法，明確規(guī)定PPP和招投標工作應遵循的原則和各環(huán)節(jié)應遵循的程序性規(guī)則，確立監(jiān)督部門，依法對各環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，降低PPP項目前期的政治和法律風險。從立法的內容來看，筆者認為主要包括：①明確規(guī)定允許、限制或禁止實施以PPP方式承建基礎設施的行業(yè)范圍;②確定政府保證的范圍;③確認PPP特許權協(xié)議是我國國內法律性質的契約;④明確規(guī)定PPP項目的管理機構及權限，規(guī)定項目的審批程序和運作程序;⑤要進一步簡化審批程序，加強組織協(xié)調。

　　2.3 建立項目評估測算體系 PPP項目風險管理的前提，就是要對PPP項目的風險進行科學的預測，否則PPP項目難以成功實施。有必要在借鑒國際先進經(jīng)驗的基礎上，建立一整套適合我國國情的項目評估測算體系，對項目的建設成本、經(jīng)營期長短以及通貨膨脹因素進行科學的測算。在此基礎上，把中方承擔的風險嚴格控制在力所能及和可預測的范圍內，防止因政府提供擔保太多，使項目過多依賴政府而失去活力。這就要求我們特別要在特許權合同的嚴密性上狠下功夫。特許權協(xié)議是PPP項目的核心，是政府和項目公司分擔風險的法律依據(jù)，反映了雙方的權利與義務、風險與回報。同時，有必要建立調整條款，規(guī)定當形勢變化引起協(xié)議雙方權利義務不平衡時，可調整部分條款。

　　3 應用PPP項目注意事項

　　3.1 界定PPP方式的應用范圍 PPP作為一種投資建設方式已為許多國家所接受和采用，因此，遵循國際通則是必要的，但是，各國的具體情況又不盡相同，必須要結合我國的具體國情，創(chuàng)造具有中國特色的PPP發(fā)展模式。從PPP的應用范圍和條件來看，盡管PPP融資方式可以作為彌補我國基礎設施建設資金不足的一種融資方式，但它并不能代替政府投資。這是因為，從目前中國的經(jīng)濟增長勢態(tài)和政策環(huán)境看，PPP方式的推廣在地方利益驅動下會得到迅速加強，如不加以合理的限定和約束，容易導致基礎產(chǎn)業(yè)不必要的過度民營化，使國家利益蒙受損失。筆者認為，項目承建者的選擇不僅要著眼引進外資，更應該看重吸引國內的民間資本參與基礎設施建設，在充分參照國際慣例的情況下，應盡快由國家統(tǒng)一公布PPP項目目錄，以指導地方政府的招商行為，防止地方政府過渡讓利，從而維護國家利益，保護投資者的權益。

　　3.2 形成有效的監(jiān)管構架 良好的監(jiān)管框架的形成和監(jiān)管能力的執(zhí)行，是一個項目得以順利完成以及未來的運營順暢的重要環(huán)節(jié)。政府監(jiān)管必須確定一種承諾機制，以保證企業(yè)資產(chǎn)的安全性，降低企業(yè)融資成本，并給企業(yè)提供投資的激勵。同時，政府監(jiān)管必須能夠保證企業(yè)生產(chǎn)或運營的可持續(xù)性，讓接受監(jiān)管的企業(yè)得到合理的利潤收入。通常一個基礎設施的投資需要較長的時間才能收回，所以政府必須建立一個適合項目長期發(fā)展的程序，并有一個相應的監(jiān)管規(guī)則。項目具有可持續(xù)性的前提是項目公司必須保持良好的財務狀況，同時利益相關方一定要進入監(jiān)管過程。政府監(jiān)管不利將會帶來各種各樣的風險，監(jiān)管效率應成為政府監(jiān)管的最重要目標。

　　3.3 發(fā)展內資PPP項目 中外經(jīng)驗表明，采用內資PPP方式在一定意義上要優(yōu)于外資PPP方式，而在中國當前的具體環(huán)境下這些優(yōu)越性體現(xiàn)得更為突出。首先，內資PPP風險管理比外資PPP容易。內資PPP由于對當?shù)厍闆r比較了解，風險較易管理，政府可以提供必要的保證，一般也不存在外匯風險。而進一步從長遠來看，一味地發(fā)展外資 PPP，對國內的資金還會產(chǎn)生“擠出效應”，易助長 “泡沫經(jīng)濟”，對整個社會的政治經(jīng)濟環(huán)境形成更大的風險。其次，利用內資PPP方式可以帶動國內多個相關行業(yè)(如建筑承包業(yè)、設備制造業(yè)、建材業(yè)、金融保險業(yè)等等)的發(fā)展，并有助于形成國內有特色、有竟爭力的企業(yè)集團。最后，利用內資PPP方式，還有助于培養(yǎng)PPP方面的專門人才，促進我國公司走向國際 PPP項目，在國際工程承包市場占有更多份額。在內資PPP項目公司的組成形式問題上，筆者認為可以有以下四種方案：由地方政府出一部分資金入股，由民營企業(yè)或國有企業(yè)出一部分資金入股;完全由以內資效益好的國有企業(yè)投資;由民營和個人投資興建基礎設施，政府通過特許權協(xié)議提供必要的保證和優(yōu)惠;運營效益好的國有企業(yè)、民營企業(yè)及個人共同投資，風險共擔。

　　3.4 處理好項目產(chǎn)品用戶承受能力與外商投資者合理回報的關系 在PPP方式中，政府通常通過簽訂產(chǎn)品購買協(xié)議承擔了大部分的產(chǎn)品銷售風險，而這其中的關鍵問題在于項目產(chǎn)品的定價水平，現(xiàn)階段，我國基礎設施領域基本上實行的是按產(chǎn)品成本定價，這樣的價格顯然難以滿足外商投資PPP項目獲取合理利潤回報的需要，而如果將基礎設施的價格定得過高，則又可能超越了項目產(chǎn)品用戶的承載能力。這就要求政府在堅持不承諾外商的固定投資回報率的前提下，事先在PPP合同中對項目經(jīng)營服務收費和產(chǎn)品價格確定一個基準價以及科學的浮動幅度并加強監(jiān)控，做到既不影響外國投資者的合理的回報，又不致因價格失控而帶來嚴重的市場風險。此外，要降低PPP項目的市場風險，還可以通過采取多方面措施努力降低成本來實現(xiàn)，比如我們可以通過采取有效措施縮短前期融資的時間來降低成本，嚴格采用招投標方式進行PPP項目招商，盡量要求外商采用國產(chǎn)先進設備和雇傭我國勞動力等。

　　4 加強PPP項目風險管理的具體措施

　　4.1 加強外匯風險管理 當前，我國的人民幣還未完全實行可自由兌換，PPP項目還無法實現(xiàn)自身的外匯平衡，在這種情況下，國家可保證PPP項目貸款本金、利息和紅利的外匯兌換，酌情承擔匯兌風險，以鼓勵外商利用PPP方式投資于我國的基礎設施建設。在外匯管理方面，國家應從有利于引進外資，支持企業(yè)正常開展業(yè)務的角度出發(fā)，對 PPP項目境內外外匯帳戶的管理、國內資金劃轉、直接在境外支付、進口付匯核銷等問題，制定具體的操作辦法，同時進一步明確PPP項目特別是外商獨資企業(yè)的資本全部由外商投資者提供，風險自擔，其項目融資條件應事先報國家外匯管理局審批。

　　4.2 設計合理的風險分擔結構 PPP項目融資是否能夠成功最主要的因素是項目的風險分擔是否合理。政府部門在設計風險分擔結構時要考慮項目方案的吸引力，一個合理的風險分擔結構是一個項目方案是否具有吸引力的關鍵。通?？筛鶕?jù)各方獲利多少的原則考慮相應承擔的風險，使項目參與的各方包括政府部門、民營公司、貸款銀行及其它投資人等都能夠接受。只有項目方案具有強烈的吸引力，才能使項目具有可操作性。

　　4.3 加緊專業(yè)人才培養(yǎng) PPP模式操作復雜，需要懂經(jīng)濟、法律、財務、合同管理和專業(yè)技術等各方面的人才。我國在工程建設領域擁有大量的技術人才，但是缺少按照國際慣例進行工程項目管理的人才。在我國PPP模式尚屬新生事物，并具有國際融資項目的性質，我們在這方面經(jīng)驗不足。因此要著重加強人才的培養(yǎng)。培養(yǎng)復合型、開拓型人才，才能增強民營企業(yè)或外商的投資信心，確保項目立項、簽約、實施能夠高效率地完成。筆者認為，目前培養(yǎng)PPP專業(yè)人才，可以通過兩條途徑來進行：一是有系統(tǒng)地選派專業(yè)人員考察國外主要的PPP建設項目，深入了解從項目立項、招投標到建設、經(jīng)營及轉交的全過程，了解政府PPP方式風險管理的辦法和經(jīng)驗;二是請國外專家到中國對重點項目的負責人和專業(yè)人員進行系統(tǒng)培訓。

　　通過有效的風險管理，提升PPP項目的運作效率和成功率，可以達到大量引進外資和促進國內民間資本進入我國各行業(yè)的基礎設施建設，充分擴大融資范圍，減輕政府的直接財政負擔的目的。所以對PPP項目風險管理的認識作為政府應當引起高度重視，政府應盡快地建立健全有關PPP項目的相關法規(guī)以及加速培養(yǎng)PPP方面的專業(yè)人才，確保政府和投資者的合法權益。

　　參考文獻：

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