基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式就是“騙、騙、騙”？

發(fā)布日期：2015-06-09來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP模式，解釋為公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施一種項(xiàng)目融資模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

　　按照這個(gè)廣義概念，PPP是指政府公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)合作過(guò)程中，讓非公共部門(mén)所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

　　眼花繚亂的項(xiàng)目融資模式

　　上世紀(jì)八十年代中期以來(lái)，我國(guó)對(duì)國(guó)際上多種項(xiàng)目融資的模式進(jìn)行嘗試和引進(jìn)，什么 BOT(建造-經(jīng)營(yíng)-移交)、BOOT，(建造-擁有-經(jīng)營(yíng)-移交)、BOO(建造-擁有-經(jīng)營(yíng))、BT(建造-移交)等等有十幾種之多，不看括號(hào)里的中文注釋?zhuān)?jiǎn)直被洋字碼搞得眼花繚亂。由于國(guó)際上沒(méi)有對(duì)這些模式統(tǒng)一的定義，所以不要說(shuō)一般人，就是有些專(zhuān)業(yè)人士也有時(shí)會(huì)搞不清楚。

　　被叫停的BT模式

　　有的企業(yè)反映做BT的效益還不錯(cuò)，而多數(shù)企業(yè)則在做政府BT項(xiàng)目上栽了大跟頭，由于項(xiàng)目資金是事后支付(一般通過(guò)財(cái)政分期撥款或土地補(bǔ)償)，許多地方政府不顧本級(jí)財(cái)政的實(shí)力，采取“用明天的錢(qián)干今天的事，用別人的錢(qián)干自己的事”的理念，只顧及本屆政府的業(yè)績(jī)——形象工程，干得好就升遷，至于誰(shuí)還錢(qián)?怎么還錢(qián)?根本不考慮，拿政府的誠(chéng)信當(dāng)兒戲。結(jié)果不僅造成了天文數(shù)字的地方債務(wù)，也坑苦了那幫做BT項(xiàng)目的企業(yè)，最終2012年底BT模式被中央有關(guān)部門(mén)叫停。

　　PPP就是“騙、騙、騙”?

　　也正因?yàn)锽T項(xiàng)目模式在中國(guó)走了樣，使得有些上當(dāng)?shù)钠髽I(yè)“一朝被蛇咬，十年怕井繩”，當(dāng)PPP模式在中國(guó)還屬初始階段，就有人武斷地認(rèn)定：什么PPP：就是“騙、騙、騙”。果真是這樣嗎?結(jié)論是否有些偏激?

　　與BOT一樣，PPP(政府合作、合營(yíng)、伙伴關(guān)系)的定義在國(guó)際上也不盡相同。美國(guó)把PPT認(rèn)定為公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)伙伴之間的一種合同協(xié)議，協(xié)議包含一個(gè)政府機(jī)構(gòu)和一個(gè)私營(yíng)公司達(dá)成修復(fù)、建造、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)和管理一個(gè)設(shè)施或系統(tǒng)。盡管公共部門(mén)保留設(shè)施或系統(tǒng)的擁有權(quán)，私營(yíng)部門(mén)擁有在決定項(xiàng)目或任務(wù)完成方面的額外的決策權(quán)力;歐盟把PPP定義為公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間的一種合作關(guān)系，雙方根據(jù)各自的優(yōu)劣勢(shì)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，以提供傳統(tǒng)上由公共部門(mén)負(fù)責(zé)的公共項(xiàng)目和服務(wù);加拿大將PPP定義為公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)基于各自的經(jīng)驗(yàn)建立的一種合伙經(jīng)營(yíng)關(guān)系，通過(guò)適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分享，以滿(mǎn)足公共需求。

　　我國(guó)專(zhuān)家認(rèn)為，PPP本質(zhì)上是公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)而達(dá)成的長(zhǎng)期合作關(guān)系，公共部門(mén)由在傳統(tǒng)方式下公共設(shè)施和服務(wù)的提供者，變?yōu)橐?guī)則者、合作者、購(gòu)買(mǎi)者和監(jiān)管者。

　　BT模式在我國(guó)的失敗在于投資了沒(méi)有回報(bào)，或者投資后得到的是張空頭支票。那么，考察PPP模式關(guān)鍵要看如何回報(bào)。經(jīng)學(xué)習(xí)發(fā)現(xiàn)，回報(bào)中引進(jìn)了“特許經(jīng)營(yíng)”的概念，也就是如果民資參與建一條高速公路，那么回報(bào)方式就可以是經(jīng)測(cè)算在保成本回收和一定利潤(rùn)情況下，允許投資者有若干年收過(guò)路費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán);如果民資參與建設(shè)一座水廠，就可以獲得按政府批準(zhǔn)的水價(jià)若干年收水費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，一句話讓投資回報(bào)不落空。

　　財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安在推廣運(yùn)用PPP培訓(xùn)班上指出：“需要建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的收費(fèi)定價(jià)或政府補(bǔ)貼機(jī)制，為投資人設(shè)置一定的利潤(rùn)空間，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)預(yù)期，對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生足夠的吸引力;但與此同時(shí)，也要避免因社會(huì)資本利潤(rùn)超出合理區(qū)間導(dǎo)致公共服務(wù)價(jià)格過(guò)高，損害政府和社會(huì)利益，引發(fā)公眾的不滿(mǎn)情緒。在進(jìn)行PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)，要綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，合理設(shè)置投資回報(bào)率。”

　　《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2013]36號(hào)文)規(guī)定：政府在建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，要選擇有合理回報(bào)或一定投資回報(bào)能力的可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，通過(guò)多種形式吸引包括民間資本在內(nèi)的社會(huì)資金。要充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，完善城市公用事業(yè)服務(wù)價(jià)格形成、調(diào)整和補(bǔ)償機(jī)制。

　　據(jù)報(bào)道，江西推出2015年首批80個(gè)政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目，總投資額達(dá)1065.17億元。此次發(fā)布的80個(gè)PPP項(xiàng)目回報(bào)方式有3種：

　　1、對(duì)有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)或經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能完全覆蓋投資成本的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，主要通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)及物業(yè)、廣告等經(jīng)營(yíng)收益作為投資回報(bào);

　　2、對(duì)政府核定的經(jīng)營(yíng)收費(fèi)價(jià)格不足以覆蓋投資成本的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分財(cái)政補(bǔ)貼或投資參股等作為投資回報(bào);

　　3、對(duì)缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式作為投資回報(bào)。

　　為PPP立法才能解除了投資人的后顧之憂

　　其實(shí)無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)的講話也好，還是政府文件有所規(guī)定也好，都不如為PPP投資模式進(jìn)行立法，用法律形式固定下來(lái)，確保投資人的回報(bào)，在全面依法治國(guó)的大環(huán)境中，讓更多的社會(huì)資本放心大膽地參與到“全面建成小康社會(huì)”的事業(yè)中來(lái)。

　　已經(jīng)有法律專(zhuān)家建議，PPP項(xiàng)目立法中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是以是否有利于降低成本、提高效率、改善公共服務(wù)質(zhì)量為基本衡量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)PPP項(xiàng)目的可行性進(jìn)行評(píng)估論證，兼顧項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益確定給予投資人的合理回報(bào)，投資回報(bào)方式應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目的市場(chǎng)需求，同類(lèi)項(xiàng)目融資成本、投資建設(shè)運(yùn)維成本等因素綜合確定，并應(yīng)確定相應(yīng)的價(jià)格調(diào)整和補(bǔ)償機(jī)制。而在PPP立法出臺(tái)前，建議在PPP特許權(quán)協(xié)議示范文本中對(duì)投資回報(bào)方式、價(jià)格調(diào)整和補(bǔ)償方式加以明確約定。

　　目前深化改革已經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”，過(guò)河已經(jīng)摸不著石頭，以往BT模式的教訓(xùn)就是在深水區(qū)里一腳踏空，造成了失誤。所以對(duì)于PPP新政的出臺(tái)，一定要切實(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和投資人的效益，讓我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)不可忽缺的民間資本發(fā)揮巨大作用來(lái)造福整個(gè)社會(huì)。

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