PPP項(xiàng)目的宏觀與微觀風(fēng)險(xiǎn)

發(fā)布日期：2015-09-02來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP模式是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與市政公用事業(yè)領(lǐng)域中最為高效的資源配置方式。我國(guó)第一個(gè)采用類PPP模式的項(xiàng)目是上個(gè)世紀(jì)80年代深圳市蛇口特區(qū)的工業(yè)區(qū)項(xiàng)目;隨著申奧成功，北京的奧運(yùn)場(chǎng)館及配套基礎(chǔ)設(shè)施采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)。經(jīng)過(guò)數(shù)十年的積累與沉淀，中國(guó)終迎來(lái)PPP模式全面鋪開(kāi)的“盛宴”時(shí)期。

　　PPP模式所適用的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與市政公用事業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目具有周期長(zhǎng)、投資規(guī)模大、資金需求大等特征，并且在每個(gè)環(huán)節(jié)存在較多不確定因素，相對(duì)應(yīng)存在各種風(fēng)險(xiǎn)。本文嘗試從宏觀和微觀的角度，以PPP操作流程的項(xiàng)目識(shí)別與項(xiàng)目準(zhǔn)備階段為例，探討其中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)。

　　一、PPP項(xiàng)目的宏觀風(fēng)險(xiǎn)

　　各種宏觀風(fēng)險(xiǎn)均可能導(dǎo)致處于識(shí)別或準(zhǔn)備階段的PPP項(xiàng)目失敗。從宏觀層面可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)包括：政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)以及不可抗力風(fēng)險(xiǎn);以上四種宏觀風(fēng)險(xiǎn)存在于PPP項(xiàng)目的全操作流程與全生命周期。一般來(lái)說(shuō)，政治風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)通常更多存在于項(xiàng)目識(shí)別階段，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)則更多出現(xiàn)在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，不可抗力風(fēng)險(xiǎn)則無(wú)處不在。

　　PPP項(xiàng)目宏觀風(fēng)險(xiǎn)體系如下圖

　　政治風(fēng)險(xiǎn)指在PPP項(xiàng)目中因政府決策及相關(guān)政治因素所導(dǎo)致的各種風(fēng)險(xiǎn)，主要包括政治決策失誤風(fēng)險(xiǎn)、政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)以及政府信用風(fēng)險(xiǎn)。政治決策失誤風(fēng)險(xiǎn)是指“政府的決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)、缺乏PPP的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和能力、前期準(zhǔn)備不足和信息不對(duì)稱等造成項(xiàng)目決策失誤和過(guò)程冗長(zhǎng)”等風(fēng)險(xiǎn);政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)是指“由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo(hù)或受損，從而引起政治甚至公眾反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)所造成的風(fēng)險(xiǎn)”。政府信用風(fēng)險(xiǎn)是指“政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項(xiàng)目帶來(lái)直接或間接危害”所產(chǎn)生的信用受損的風(fēng)險(xiǎn)。[①]

　　法律風(fēng)險(xiǎn)是指“由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場(chǎng)需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而對(duì)項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來(lái)?yè)p害，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目的中止和失敗的風(fēng)險(xiǎn)[②]”。目前PPP模式的法律法規(guī)體系并不健全，多以規(guī)范性文件與政策為主，不同政府部門頒布的規(guī)范性文件與政策存在沖突、矛盾或者不一致的情形下，將產(chǎn)生法律風(fēng)險(xiǎn)。

　　市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是指通過(guò)投融資、建設(shè)等工作所實(shí)施的PPP項(xiàng)目(主要以經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主)產(chǎn)生市場(chǎng)需求變化、收益不足或者收費(fèi)變更等風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)是指“由于宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場(chǎng)需求變化，導(dǎo)致市場(chǎng)預(yù)測(cè)與實(shí)際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)”。市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)是指“項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的收益不能滿足收回投資或達(dá)到預(yù)定的收益”所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)是指“由于PPP產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)價(jià)格過(guò)高、過(guò)低或者收費(fèi)調(diào)整不彈性、不自由導(dǎo)致項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)”[③]。

　　不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是指“合同一方無(wú)法控制，在簽訂合同前無(wú)法合理防范，情況發(fā)生時(shí)，又無(wú)法回避或克服的事件或情況，如自然災(zāi)害或事故、戰(zhàn)爭(zhēng)、禁運(yùn)等”[④]。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是任何項(xiàng)目都會(huì)遭遇的風(fēng)險(xiǎn)。

　　二、PPP項(xiàng)目的微觀風(fēng)險(xiǎn)

　　依據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金【2014】113號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“113號(hào)文”)的規(guī)定，PPP項(xiàng)目操作分為項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交五個(gè)階段。本部分將以項(xiàng)目識(shí)別和項(xiàng)目準(zhǔn)備階段為例，從微觀層面(具體操作流程)來(lái)分析PPP項(xiàng)目具體存在的風(fēng)險(xiǎn)。

　　(一)項(xiàng)目識(shí)別階段的風(fēng)險(xiǎn)

　　在PPP項(xiàng)目識(shí)別階段，主要對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域的新建項(xiàng)目、改建項(xiàng)目以及存量公共資產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行識(shí)別與篩選，并通過(guò)物有所值論證和財(cái)政承受能力論證來(lái)判斷項(xiàng)目是否適合采用PPP模式。在項(xiàng)目識(shí)別階段主要存在的風(fēng)險(xiǎn)包括項(xiàng)目范圍的風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目主體的風(fēng)險(xiǎn)、兩個(gè)論證的風(fēng)險(xiǎn)以及可能存在的違約風(fēng)險(xiǎn)。

　　(二)項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的風(fēng)險(xiǎn)

　　項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的風(fēng)險(xiǎn)主要存在于項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目合同、采購(gòu)方式、項(xiàng)目運(yùn)作方式以及交易結(jié)構(gòu)等方面。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的潛在風(fēng)險(xiǎn)主要存在如何選擇適格主體、相應(yīng)的授權(quán)內(nèi)容與職責(zé)以及期限等方面;項(xiàng)目合同的潛在風(fēng)險(xiǎn)主要存在于項(xiàng)目邊界、交易條件、權(quán)利義務(wù)以及履約保證等環(huán)節(jié);項(xiàng)目采購(gòu)的潛在風(fēng)險(xiǎn)主要存在于如何依法選擇采購(gòu)方式以及采購(gòu)程序等方面;項(xiàng)目運(yùn)作方式的潛在風(fēng)險(xiǎn)主要存在于如何選擇符合項(xiàng)目的運(yùn)作方式;交易結(jié)構(gòu)的潛在風(fēng)險(xiǎn)在于如何設(shè)置投融資結(jié)構(gòu)以及項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制。

　　三、結(jié)語(yǔ)：收益共享、風(fēng)險(xiǎn)合理共擔(dān)的PPP模式

　　政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式是在基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域，政府與社會(huì)資本通過(guò)合同形式共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，從而建立的平等、長(zhǎng)期合作關(guān)系。PPP模式強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本在具體PPP項(xiàng)目中，通過(guò)政府購(gòu)買社會(huì)資本提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)收益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

　　依據(jù)113號(hào)文的要求，“按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控原則，……在政府與社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān);法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)”。

　　從項(xiàng)目立項(xiàng)或者項(xiàng)目識(shí)別階段開(kāi)始，倘若以法律服務(wù)為代表的第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供前期輔導(dǎo)和項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，厘清項(xiàng)目邊界條件、明確交易結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式等主要內(nèi)容，將有助于項(xiàng)目“落地”并實(shí)現(xiàn)全流程規(guī)范性操作，真正實(shí)現(xiàn)收益共享、風(fēng)險(xiǎn)合理共擔(dān)!

　　[①]亓霞，柯永健，王守：《基于案例的中國(guó)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析》，《中國(guó)軟科學(xué)》，2009年第5期。

　　[②]亓霞，柯永健，王守：《基于案例的中國(guó)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析》，《中國(guó)軟科學(xué)》，2009年第5期。

　　[③]亓霞，柯永健，王守：《基于案例的中國(guó)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析》，《中國(guó)軟科學(xué)》，2009年第5期。

　　[④]亓霞，柯永健，王守：《基于案例的中國(guó)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析》，《中國(guó)軟科學(xué)》，2009年第5期。

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