軌道與都市協(xié)同發(fā)展，不是戀愛(ài)，是婚姻

發(fā)布日期：2015-11-20來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：李香玉

[摘要]

　　 隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的深入，越來(lái)越多的城市開(kāi)始進(jìn)行軌道交通的建設(shè)。然而，許多城市在發(fā)展軌道交通時(shí)，僅僅將其當(dāng)成重大的交通基礎(chǔ)設(shè)施，并未充分意識(shí)到軌道交通對(duì)城市發(fā)展的綜合影響。

　　 例如，欠缺將軌道交通與城市發(fā)展結(jié)合;政府一手包辦，缺乏與市場(chǎng)主體的合作;重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)等，都造成了大部分城市未能最大化軌道交通對(duì)于提升城市整體競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展水平的效果。

　　 同時(shí)，未來(lái)中國(guó)軌道交通建設(shè)任務(wù)艱巨，“十二五”前四年已完成投資8600億元，建成1600公里。2015年作為“十二五”收官之年，預(yù)計(jì)要完成投資3000億元，建成400公里。按照2020年軌道交通總里程達(dá)到6000公里計(jì)算，“十三五”期間每年要完成500公里建設(shè)。

　　 隨著城市群將成為中國(guó)新型城鎮(zhèn)化主導(dǎo)的空間組織模式，市郊鐵路也將逐漸成為中國(guó)未來(lái)城市軌道交通的重要組成部分。

　　 可以說(shuō)，軌道交通與都市發(fā)展的關(guān)系不是一場(chǎng)短暫的熱戀，而是一場(chǎng)持久的婚姻。從婚姻的角度，任何決定，都得需要雙方的接受而不是圖一方的痛快。但對(duì)于軌道交通和都市發(fā)展雙方來(lái)講，要促成這段婚姻還有很長(zhǎng)的路要走。

　　 完善軌道交通發(fā)展的制度保障

　　 一場(chǎng)婚姻的維護(hù)少不了以《婚姻法》為核心的制度保障。要讓軌道交通與城市協(xié)同發(fā)展、相輔相成，推進(jìn)軌道與周邊土地綜合開(kāi)發(fā)，提高軌道運(yùn)營(yíng)效率亦是如此。然而，中國(guó)與軌道交通發(fā)展相關(guān)的一系列法律法規(guī)、體制機(jī)制都還有待完善。

　　 首先，是土地制度。當(dāng)前中國(guó)軌道交通用地是劃撥的，而軌道站點(diǎn)周邊的土地則要走招拍掛程序。這為進(jìn)行軌道與周邊土地一體化開(kāi)發(fā)制造了障礙。軌道與周邊土地一體化開(kāi)發(fā)首先需要涉及的土地和空間范圍整體的統(tǒng)籌規(guī)劃，這就需要所有相關(guān)土地要么都由一個(gè)主體管理(例如，香港地鐵站點(diǎn)加物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)模式中，所有土地都?xì)w港鐵所有)，要么多個(gè)土地所有主體能達(dá)成一致(例如，東京的站點(diǎn)與物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)就依賴(lài)于其多主體協(xié)商決策的機(jī)制，讓各土地所有者能達(dá)成共識(shí)，共同推進(jìn)軌道站點(diǎn)與土地綜合開(kāi)發(fā))。

　　 但在中國(guó)當(dāng)前的制度條件和市場(chǎng)環(huán)境下，一旦招拍掛就無(wú)法保證軌道周邊土地的歸屬。這是因?yàn)橹袊?guó)大部分房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商都傾向于搞開(kāi)發(fā)，賺快錢(qián)，對(duì)回報(bào)周期長(zhǎng)，運(yùn)營(yíng)管理難度大的軌道周邊物業(yè)經(jīng)營(yíng)興趣不大;同時(shí)，中國(guó)也缺乏有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的物業(yè)運(yùn)營(yíng)商。

　　 所以，招拍掛的土地制度是當(dāng)前推進(jìn)中國(guó)軌道與周邊土地一體化開(kāi)發(fā)的一大障礙。

　　 其次，是規(guī)劃制度。中國(guó)當(dāng)前的規(guī)劃制定是以為政府服務(wù)而發(fā)展起來(lái)的，規(guī)劃決策高度集中在政府有關(guān)部門(mén)，缺乏對(duì)市場(chǎng)需求的真正判斷，也缺乏所有利益相關(guān)方的參與。軌道交通周邊土地的用途是什么?如何確定各地塊的容積率? 相關(guān)的決策通常缺乏透明和公開(kāi)，也相當(dāng)隨意。

　　 在中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)一步深入，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要求市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的當(dāng)下，作為配置城市中最稀缺土地資源的重要環(huán)節(jié)，規(guī)劃卻很大程度上仍然沿襲著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下的制度，極大地阻礙了新型城鎮(zhèn)化的市場(chǎng)化改革進(jìn)程。

　　 反觀軌道與土地一體化開(kāi)發(fā)較成功的日本，其規(guī)劃制度，包括軌道周邊土地容積率確定，市場(chǎng)都發(fā)揮了決定性的作用。日本東京地鐵建設(shè)過(guò)程中，不僅全程都讓軌道周邊土地所有者充分參與規(guī)劃、建設(shè)相關(guān)決策的制定，還給予了一系列的獎(jiǎng)勵(lì)政策讓開(kāi)發(fā)商能通過(guò)提高軌道站點(diǎn)周邊的公共設(shè)施、服務(wù)來(lái)?yè)Q取容積率的提高。例如，日本東京六本木的法定容積率本來(lái)是6，經(jīng)過(guò)一系列的容積率獎(jiǎng)勵(lì)后，其容積率被調(diào)整到高達(dá)15。為了獲得這之間9 的容積率獎(jiǎng)勵(lì)，開(kāi)發(fā)商承諾進(jìn)行一系列提高六本木地區(qū)公共福利的建設(shè)，包括減少站點(diǎn)的換乘距離的建設(shè)，改善、擴(kuò)大公共空間和環(huán)境的建設(shè)，城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等。

　　 日本的規(guī)劃制度之所以能讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，其秘訣在于建立一個(gè)公開(kāi)透明的制度，制定明確的規(guī)則，讓政府、企業(yè)和第三方支持機(jī)構(gòu)在這 個(gè)框架下通過(guò)博弈達(dá)到最優(yōu)的結(jié)果。

　　 反觀中國(guó)，規(guī)劃過(guò)程中也并非沒(méi)有出于市場(chǎng)目的而進(jìn)行容積率的調(diào)整，但更多的是通過(guò)臺(tái)面之下的運(yùn)作，通過(guò)“潛規(guī)則”達(dá)成的，缺乏一個(gè)公開(kāi)透明的機(jī)制。這樣既無(wú)法保障相關(guān)規(guī)劃調(diào)整的科學(xué)性、公益性乃至合法性，同時(shí)從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看也由于交易風(fēng)險(xiǎn)高導(dǎo)致交易成本高、效率低下。與其這樣，不如通過(guò)制度設(shè)計(jì)創(chuàng)新拿出公開(kāi)的“明規(guī)則”，將城市規(guī)劃中相關(guān)各方的博弈放到臺(tái)面之上，用完善的法律、制度框架保證其學(xué)和合法，同時(shí)公開(kāi)透明的機(jī)制也能提高市場(chǎng)效率，讓各方利益最優(yōu)地達(dá)到平衡。

　　 第三，是投融資制度。首先，近期中國(guó)軌道交通建設(shè)任務(wù)艱巨，運(yùn)營(yíng)水平也偏低，而當(dāng)前中國(guó)除了少數(shù)城市有與港鐵進(jìn)行PPP合作建設(shè)運(yùn)營(yíng)外，大部分的軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)仍然是由地方政府壟斷的。真正開(kāi)放軌道交通投融資，包括土地、建設(shè)運(yùn)營(yíng)甚至價(jià)格機(jī)制的開(kāi)放，讓市場(chǎng)化企業(yè)能 真正全權(quán)掌控軌道交通的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，才能有效地吸引社會(huì)資本參與軌道交通投融資。這樣一方面能緩解地方政府軌道交通建設(shè)壓力，另一方面市場(chǎng)化企業(yè)在運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新和管理上的優(yōu)勢(shì)能促進(jìn)中國(guó)軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量的整體提升。

　　 其次，要在軌道交通領(lǐng)域引入社會(huì)資本，需要配套的融資體制的改革。由于中國(guó)的金融體制高度向國(guó)有企業(yè)傾斜，當(dāng)前交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)各級(jí)主體面臨的融資成本有著極大的差別。以鐵總為代表的央企能獲得來(lái)自國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等政策性銀行的長(zhǎng)期優(yōu)惠貸款，能將融資成本控制在較低的范圍，省級(jí)鐵投也通常能獲得較合理的貸款利率。但私人企業(yè)若要融資參與鐵路建設(shè)，其融資成本普遍較高，往往高達(dá)12%以上，而鐵路、軌道交通運(yùn)營(yíng)的收益往往難以超過(guò)12%。這樣鮮明的融資成本的差異也成為社會(huì)資本進(jìn)入軌道交通建設(shè)的一大障礙。切實(shí)改革金融體制，讓私人企業(yè)能獲得更低的融資成本，才能有效促進(jìn)軌道交通領(lǐng)域社會(huì)資本的參與。

　　 最后，是商業(yè)模式制度。交通樞紐往往蘊(yùn)含著極大的商業(yè)價(jià)值，中國(guó)較早開(kāi)始進(jìn)行樞紐商業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)場(chǎng)的非航運(yùn)收入已經(jīng)超過(guò)了航運(yùn)收入。隨著中國(guó)高鐵網(wǎng)絡(luò)日漸成型，高鐵已體現(xiàn)出了越來(lái)越大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。高鐵站點(diǎn)里面越來(lái)越多地出現(xiàn)了如星巴克等高端餐飲服務(wù)入駐，城市軌道交通也開(kāi)始有越來(lái)越多的商業(yè)經(jīng)營(yíng)等嘗試。

　　 軌道交通的經(jīng)濟(jì)價(jià)值毋庸置疑，各國(guó)軌道站點(diǎn)經(jīng)營(yíng)也已經(jīng)有了諸多成功的案例可供參考。但在中國(guó)當(dāng)前的制度環(huán)境下，除了如站點(diǎn)土地一體化 開(kāi)發(fā)這樣的收益機(jī)制的建設(shè)外，更重要的往往是利益分配機(jī)制的設(shè)計(jì)。以鐵路為例，一個(gè)火車(chē)站的建設(shè)往往涉及了鐵總、鐵路局、火車(chē)站等多個(gè)利益主體的參與。但火車(chē)站建成后從事商業(yè)經(jīng)營(yíng)獲得的收益卻往往被火車(chē)站占有，這樣投入與收益分配的不對(duì)等，無(wú)疑會(huì)造成參與各方的利益沖突。

　　 同樣，一體化開(kāi)發(fā)中也存在交通樞紐為周邊土地和房地產(chǎn)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，卻沒(méi)有分配機(jī)制與交通樞紐的建設(shè)運(yùn)營(yíng)方分享的情況，這也是中國(guó)當(dāng) 前推進(jìn)站點(diǎn)土地一體化開(kāi)發(fā)不力的一大重要因素。

　　 所以，合理的利益分配機(jī)制對(duì)軌道交通商業(yè)模式的建立至關(guān)重要。日本筑波快線的建設(shè)中，就采取了鐵路建設(shè)方及沿線土地所有者合資成立公 司，鐵路沿線土地開(kāi)發(fā)收益各方共享的模式，實(shí)現(xiàn)了收益的合理分配，讓各方得以齊心協(xié)力推進(jìn)鐵路及土地一體化開(kāi)發(fā)，取得了較好的成效。

　　 在當(dāng)前中國(guó)的現(xiàn)實(shí)下，地方政府對(duì)軌道交通客貨運(yùn)有著強(qiáng)烈的需求，而軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)方對(duì)軌道周邊土地開(kāi)發(fā)有著濃厚的興趣，二者如何協(xié)商以得出符合雙方核心訴求的利益分配方式，將是中國(guó)軌道交通商業(yè)模式探索的關(guān)鍵。

　　 軌道交通要與城鎮(zhèn)空間充分融合

　　 中國(guó)的軌道交通建設(shè)已經(jīng)走過(guò)從無(wú)到有的第一階段，進(jìn)入需要更精細(xì)化地管理運(yùn)營(yíng)，更好地與城市發(fā)展相結(jié)合，創(chuàng)造出更大經(jīng)濟(jì)價(jià)值的第二階 段。

　　 要走好第二階段的路，首先要解決第一階段的問(wèn)題。以上四個(gè)方面的制度建設(shè)就是解決問(wèn)題的有效途徑，其成效將決定中國(guó)未來(lái)軌道交通發(fā)展 的好壞。解決現(xiàn)有的問(wèn)題并非對(duì)過(guò)去的否定，而是傳承和優(yōu)化。

　　 在推進(jìn)軌道交通體制機(jī)制改革與發(fā)展的進(jìn)程中，最難的不是打破層級(jí)、部門(mén)間的利益之爭(zhēng)，不是體制框架的改革，而是思維方式的改變——如何拋棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的影響，用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思維看待問(wèn)題、解決問(wèn)題才是中國(guó)當(dāng)前軌道交通面臨的最根本的難題。

　　 要解決這個(gè)問(wèn)題，要首先意識(shí)到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思維最大的不同，那就是對(duì)待確定性與不確定性的態(tài)度。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)追求的是高度的確 定性，試圖將一切都通過(guò)計(jì)劃確定下來(lái)，但這樣的思維是高度理想化和唯心的，追求的是柏拉圖描述的“彼岸”世界，這樣的世界是“完美的，永恒的，和諧的，不變的”——是確定的世界。但這樣的世界在現(xiàn)實(shí)中是不存在的。蘇聯(lián)用其短暫的存在向我們證明了這點(diǎn)。蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)學(xué)家盧克夫曾在事后反思：“要把1964年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃做好，全部蘇聯(lián)人把手上的工作都停下來(lái)只做國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，到1982年才能做完。”

　　 真實(shí)的現(xiàn)實(shí)世界是“此岸”的世界，是“不完美的，短暫的，不和諧的，多變的”，是高度不確定的世界。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思維正是應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中不確定的世界最需要的。正是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的不完美，才有空間去改進(jìn)，正是現(xiàn)實(shí)的多變才帶來(lái)了多種的可能性，而正是現(xiàn)實(shí)的不確定才有了機(jī)會(huì)讓人們?nèi)ッ半U(xiǎn)、去創(chuàng)新、去競(jìng)爭(zhēng)。在不確定性下的競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思維的核心。而競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新才是這個(gè)時(shí)代發(fā)展的源泉。

　　 2006年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者菲爾普斯用其著作《大繁榮》強(qiáng)調(diào)，一個(gè)國(guó)家要形成一種擁抱不確定性、鼓勵(lì)冒險(xiǎn)、鼓勵(lì)創(chuàng)新的價(jià)值觀，這樣才能提升國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。而這也正是中國(guó)強(qiáng)調(diào)在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的決定性作用，要通過(guò)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)變的原因。

　　 中國(guó)軌道交通的發(fā)展要充分擁抱不確定性，這意味著要分辨哪些是需要確定下來(lái)的。上述的四個(gè)方面的機(jī)制建設(shè)是確定的，建立健全法律法規(guī)、創(chuàng)造公平公正公開(kāi)的自由市場(chǎng)環(huán)境是確定的，軌道交通發(fā)展要與城市整體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間布局結(jié)合是確定的。

　　 特別是要加強(qiáng)對(duì)于軌道交通與城市產(chǎn)業(yè)布局、中心體系、空間結(jié)構(gòu)的協(xié)同發(fā)展，在以下方面做好工作。

　　 要把多層次的軌道交通系統(tǒng)協(xié)調(diào)好，包括高速鐵路、城際鐵路、市郊鐵路、地鐵、輕軌等等，每個(gè)特定的城市都要把它們的功能層級(jí)、服務(wù)對(duì) 象、銜接方式相對(duì)明確地確定下來(lái)，讓這些系統(tǒng)能夠給城市提供不同類(lèi)型的服務(wù)。

　　 同時(shí)，要讓軌道交通與城鎮(zhèn)空間充分融合，應(yīng)該盡量實(shí)現(xiàn)軌道交通規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、土地規(guī)劃的同步編制，采用“多規(guī)合一”的辦法來(lái)破 解不同規(guī)劃間的沖突問(wèn)題，讓軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)效應(yīng)能夠與城市發(fā)展服務(wù)需求緊密結(jié)合到一起去。

　　 還有，要在綜合交通的框架下對(duì)軌道交通的組織和布局進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，加強(qiáng)軌道交通與其他交通方式的組織銜接，做好軌道交通的集疏運(yùn)工作，真正發(fā)揮軌道交通的運(yùn)輸服務(wù)價(jià)值。 此外，要注意軌道交通自身的技 術(shù)特點(diǎn)和要求，注重軌道交通的工程可行性，落實(shí)軌道交通系統(tǒng)之間的互通互聯(lián)線路，預(yù)留好必備的工務(wù)段和停車(chē)場(chǎng)等設(shè)施，讓軌道交通實(shí)施起來(lái)能夠沒(méi)有后顧之憂(yōu)。

　　 在此基礎(chǔ)上，采用何種投融資模式、商業(yè)模式，乃至土地的規(guī)劃、價(jià)格的制定等，都可以留給市場(chǎng)，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新來(lái) 解決軌道交通發(fā)展中的這些不確定性。

　　 只有在不確定性下堅(jiān)持走市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路，才能解決中國(guó)軌道交通建設(shè)第一階段出現(xiàn)的問(wèn)題，帶來(lái)下階段的可持續(xù)的蓬勃發(fā)展，讓軌道交通切 實(shí)成為城市資源配置的重要工具，讓軌道交通與城市發(fā)展相互支持、相互促進(jìn)，為中國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)作出重要的貢獻(xiàn)。

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