別讓PPP擔(dān)負(fù)不能承受之重

發(fā)布日期：2016-01-21來源：中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/趙超霖

　　各個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)似乎從未像現(xiàn)在如此高調(diào)。1月15日，廣西壯族自治區(qū)人民政府在北京舉行PPP項(xiàng)目推介會(huì)。廣西壯族自治區(qū)黨委常委、常務(wù)副主席唐仁健、國家財(cái)政部金融司副司長董德剛等出席并致辭。截至目前，全國已有大約20多個(gè)省份舉行了PPP項(xiàng)目推介會(huì)，推薦項(xiàng)目六千有余。異地舉行專場項(xiàng)目推介的也在逐漸增加。廣西和山東省的推介會(huì)在北京舉辦，云南省在上海舉辦，福建省在京滬兩地舉辦。

　　而此前這些項(xiàng)目通常為政府直接投資，發(fā)展改革系統(tǒng)將其收錄在每年編制的政府投資計(jì)劃中，并配有一套完善的政府投資決策審批機(jī)制，審批后由財(cái)政部門撥款。而此前各地區(qū)所舉行的政府招商活動(dòng)，也主要針對(duì)純商業(yè)項(xiàng)目。

　　與PPP熱相伴的，一方面是逐漸培養(yǎng)的契約精神和市場化意識(shí)，但另一方面卻是把PPP當(dāng)做筐，什么都往里面裝的盲目大干快上。誠然，PPP的優(yōu)勢不容忽視，但PPP不是包治百病的良藥，亦不是國家基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)惟一和主要的運(yùn)作方式。

　　PPP項(xiàng)目經(jīng)不起失敗

　　毋庸置疑，PPP是運(yùn)用市場規(guī)則和社會(huì)力量優(yōu)化資源配置的有效舉措，一系列美好的關(guān)鍵詞都與它有關(guān)，例如“國家治理現(xiàn)代化”、“投融資體制改革”、“加快轉(zhuǎn)變政府職能”、“提高效率、降低全生命周期成本”。自2014年以來，政策環(huán)境逐漸完善，各地實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)日益增多。

　　但作為硬幣的另一面，在我國此前近30年的實(shí)踐中，失敗或者出現(xiàn)問題的PPP項(xiàng)目亦不少見。2014年“4·11”蘭州自來水苯污染事件，讓這個(gè)運(yùn)作了7年的PPP項(xiàng)目飽受爭議。威立雅開創(chuàng)的“蘭州模式”，也被水務(wù)業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為是“完全不顧及公眾利益和社會(huì)責(zé)任的PPP模式。”

　　北京第十水廠的建設(shè)一波三折，從立項(xiàng)至今已有18年，但仍未投入使用。作為一個(gè)“命運(yùn)多舛”的PPP項(xiàng)目，十幾年來經(jīng)歷了水源不足、市場供需倒掛、土地價(jià)格一路飆漲、輸水管道改線等諸多問題。原本計(jì)劃2015年3月竣工，但時(shí)至今日仍然是一片工地。該項(xiàng)目負(fù)責(zé)人安菱水務(wù)科技有限公司總經(jīng)理張恒利告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，“內(nèi)部工程基本竣工，但因輸水管道修不通，即使內(nèi)部完工也沒用，一堆資產(chǎn)曬太陽。”

　　國家體育場，即鳥巢項(xiàng)目，是國內(nèi)體育場館領(lǐng)域首個(gè)PPP項(xiàng)目，在賽后運(yùn)營階段出現(xiàn)系列問題，最后通過重新簽署協(xié)議，政府方接手項(xiàng)目運(yùn)營，遭遇“半路散伙”的遺憾。中國國際工程咨詢公司教授級(jí)高級(jí)工程師徐成彬在授受采訪時(shí)告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，他們后來在調(diào)研中了解到，即使在“PPP的故鄉(xiāng)”英國，2012年夏季奧運(yùn)會(huì)的主場館“倫敦碗”也不是使用PPP模式建設(shè)的。因此，他認(rèn)為對(duì)于工期要求很高、建設(shè)極為復(fù)雜的項(xiàng)目不適用于PPP。

　　按照一定的項(xiàng)目失敗率來設(shè)想，在如今各地幾千個(gè)PPP項(xiàng)目大干快上的狀態(tài)下，如果幾個(gè)、幾十個(gè)項(xiàng)目出現(xiàn)問題，都會(huì)讓人難以接受。因?yàn)镻PP項(xiàng)目服務(wù)對(duì)象最廣、提供產(chǎn)品最基礎(chǔ)，如果在20多年的運(yùn)營中出現(xiàn)水質(zhì)污染、資金浪費(fèi)、價(jià)格飆漲.......到時(shí)候需要買單的，就只能是普通百姓了。大岳咨詢總經(jīng)理金永祥也多次在公開場合強(qiáng)調(diào)“PPP項(xiàng)目只能成功，不能失敗。”

　　中國城投網(wǎng)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國現(xiàn)代集團(tuán)總裁丁伯康博士在《PPP生態(tài)環(huán)境建設(shè)刻不容緩》一文中表示，當(dāng)前我國PPP的推廣現(xiàn)狀屬于“運(yùn)動(dòng)式”推進(jìn)和粗放型實(shí)施，并帶有“三高三低”現(xiàn)象，即地方政府對(duì)PPP模式產(chǎn)生的作用期望過高、央企、國企、平臺(tái)的參與度過高，項(xiàng)目實(shí)施的綜合成本過高，以及PPP的立法層級(jí)低，政府信用保障能力低和民資、外資參與投資比例低，更暴露出當(dāng)前在PPP推進(jìn)中出現(xiàn)的問題嚴(yán)重性。

　　被“倒做”的物有所值

　　財(cái)政部在去年底下發(fā)了《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》，其目的是通過科學(xué)的評(píng)價(jià)方法，讓地方政府選擇出真正值得、適合使用PPP模式的項(xiàng)目。目前，各地多已經(jīng)開始PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)操作。但遺憾的是，在“運(yùn)動(dòng)式”推進(jìn)PPP的現(xiàn)階段，各地的操作呈現(xiàn)出了各種程度的不規(guī)范，“倒做”物有所值評(píng)價(jià)成為事實(shí)。

　　濟(jì)邦咨詢公司經(jīng)理張金陵告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，“根據(jù)結(jié)果倒做，即已經(jīng)確定使用PPP模式，僅通過文字或數(shù)字游戲等使得物有所值定性分析通過，可以概括成‘倒做結(jié)果’，使物有所值評(píng)價(jià)淪為形式。”

　　為此，張金陵表示，PPP項(xiàng)目多為幾億元至幾百億元不等，如果決策錯(cuò)誤，可能造成大額財(cái)政資金的浪費(fèi)或效率低下。財(cái)政資金取之于民，不是政府官員的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，政府官員自身不會(huì)存在直接的成本節(jié)約動(dòng)力，政府官員和百姓之間存在廣義的代理關(guān)系，代理權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要有效的監(jiān)督和激勵(lì)，那么官員的政績指標(biāo)和其投資后評(píng)價(jià)應(yīng)該關(guān)聯(lián)起來，建立后評(píng)價(jià)制度，從官員管理考核體制上保證地方政府以節(jié)約成本作為投資第一原則，這樣可以解決地方政府官員因動(dòng)力不足造成的不利于物有所值評(píng)價(jià)推進(jìn)工作的問題。也有業(yè)內(nèi)專家表示，能否可以探索終身問責(zé)制，使得地方官員、咨詢機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本的短期決策與長期責(zé)任相匹配。

　　讓人覺得浮夸的還不止于此。據(jù)中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者的觀察，現(xiàn)在各地舉行的項(xiàng)目推介會(huì)，必有簽約環(huán)節(jié)。而所簽之約，不是戰(zhàn)略合作協(xié)議、合作意向書就是早已開工的PPP項(xiàng)目，請有關(guān)部門再“回爐表演”一番。場面上的熱鬧固然重要，但有多少實(shí)際意義就不得而知了。

　　舉例而言，去年10月福建省在北京開PPP項(xiàng)目推介會(huì)時(shí)，其重點(diǎn)項(xiàng)目福州市地鐵2號(hào)線就與某一社會(huì)資本簽訂了合作意向書。這讓擔(dān)任該項(xiàng)目咨詢顧問的徐成彬都感到十分詫異，他向中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，該項(xiàng)目此時(shí)尚處于實(shí)施方案研究階段，社會(huì)資本方的招商還未開始，推介會(huì)上的簽約僅僅是意向性的，最終花落誰家，尚待幾個(gè)月后才能揭曉。

　　“這反映了地方政府的思維還停留在過去的招商引資，視PPP為融資手段。原來地方政府缺資金，希望外來投資者進(jìn)行投資，只要你來，我就給你機(jī)會(huì)，我們趕緊簽約。而社會(huì)資本也愿意向潛在競爭者發(fā)出信號(hào)，你看我跟政府已經(jīng)內(nèi)定了，你別跟我競爭。”徐成彬說道。

　　PPP需要降降溫

　　亞洲開發(fā)銀行高級(jí)項(xiàng)目官員肖光睿在2014年就撰寫了《PPP熱潮的冷思考》，指出部分地方出現(xiàn)為PPP而PPP現(xiàn)象，前期論證簡單，或者連基本的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)也沒有，便直接將原有項(xiàng)目改頭換面而成。各地方發(fā)布的項(xiàng)目清單，部分項(xiàng)目實(shí)際已有企業(yè)，特別是國有企業(yè)參與或者意向參與，并沒有太多其他社會(huì)資本可以參與的空間，此類項(xiàng)目在清單上難免有充數(shù)之嫌。

　　兩年過后，PPP的炭火越燒越旺，財(cái)政部還出臺(tái)了各種獎(jiǎng)勵(lì)政策。為了響應(yīng)中央政策和獲取資金獎(jiǎng)勵(lì)，各種“PPP形式主義”不降反增。徐成彬就告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，中部某省在2015年下半年得到專項(xiàng)建設(shè)債資金后，希望將某些項(xiàng)目轉(zhuǎn)為政府直接投資。無奈于該項(xiàng)目進(jìn)入了財(cái)政部第一批PPP示范項(xiàng)目名單，并獲得了資金支持，只能將PPP模式從“我要做”變?yōu)榱?ldquo;要我做”。

　　丁伯康也表示，各級(jí)政府應(yīng)該重新思考，是否需要政府如此強(qiáng)烈推動(dòng)而忽視市場自我調(diào)節(jié)的作用。是否適當(dāng)以行政方式和經(jīng)濟(jì)手段，包括使用財(cái)政資金對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)、以政府資金設(shè)立PPP引導(dǎo)基金的方式，推波助瀾。“這是將最市場化的模式，通過最行政化的措施推動(dòng)，也是極為不妥的。”作為推進(jìn)PPP模式的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)把PPP項(xiàng)目是否物有所值放在突出的判別位置，差別化、針對(duì)性做好具體項(xiàng)目的PPP運(yùn)作。

　　丁伯康認(rèn)為，如針對(duì)有國家政策性貸款支持的軌道交通、棚戶區(qū)改造、健康養(yǎng)老、環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目等，在項(xiàng)目建設(shè)階段，完全可以采取傳統(tǒng)的政府建設(shè)模式，進(jìn)行融資和建設(shè)招投標(biāo)，也不會(huì)陷入額外產(chǎn)生建設(shè)期資金利息、工程造價(jià)下浮困難、綜合成本大幅上升的困境。等到項(xiàng)目建成以后，如果確有必要的，可以將運(yùn)營采用PPP模式，選擇社會(huì)資本方合作。因?yàn)檫@類項(xiàng)目，通過PPP模式選擇了社會(huì)資本方，它的融資成本一定大大高于政策性銀行或政府項(xiàng)目本身融資的成本。

　　而且“一標(biāo)兩招”(指政府采購分兩次完成社會(huì)資本方和有建設(shè)資質(zhì)的建設(shè)單位的招標(biāo))使得工程造價(jià)下浮變得困難，這極大地提高了工程建設(shè)的成本，也加重了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。此外，目前市場資金成本正在步入下降的通道，大量利用直接融資和項(xiàng)目融資進(jìn)行建設(shè)，對(duì)于緩解政府項(xiàng)目融資壓力，減少財(cái)政負(fù)擔(dān)也會(huì)帶來一定的效果。因此，地方政府要注意適當(dāng)篩選和限制PPP的規(guī)模、節(jié)奏和項(xiàng)目的問題。

　　國家發(fā)展改革委宏觀院投資體制政策研究室主任吳亞平也向中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，PPP真該降降溫了!如果中央部委想搶奪PPP工作主導(dǎo)權(quán)和項(xiàng)目決策權(quán);地方政府想通過PPP模式融資;PPP咨詢機(jī)構(gòu)想大上PPP項(xiàng)目，甚至包裝假PPP;國企還是想掙項(xiàng)目的施工利潤，也十有八九缺乏運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn);民企擔(dān)心風(fēng)險(xiǎn)大。這樣PPP怎么搞得好?

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