地下綜合管廊PPP項目的風(fēng)險管理（二）

發(fā)布日期：2016-01-29來源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　北京中倫(上海)律師事務(wù)所律師

　　周蘭萍 張留雨

　　上海協(xié)君企業(yè)管理咨詢有限公司項目總監(jiān) 葉華軍

　　三、具體風(fēng)險的承擔(dān)主體及應(yīng)對

　　(一)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的承擔(dān)與應(yīng)對

　　1、風(fēng)險承擔(dān)主體：項目單位與項目所在地政府

　　根據(jù)《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》第三條規(guī)定，項目單位在開展重大項目前期工作時，應(yīng)當(dāng)對社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行調(diào)查分析，并且社會穩(wěn)定風(fēng)險分析應(yīng)當(dāng)作為項目可行性研究報告、項目申請報告的重要內(nèi)容并設(shè)獨立篇章。同時，第五條規(guī)定，項目所在地人民政府或其有關(guān)部門指定的評估主體組織對項目單位做出的社會穩(wěn)定風(fēng)險分析開展評估論證、提出社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告，并且該風(fēng)險評估報告作為項目審批或核準(zhǔn)的重要依據(jù)。

　　2、風(fēng)險的應(yīng)對

　　(1)項目單位在組織開展重大項目前期工作時，應(yīng)當(dāng)征詢相關(guān)群眾意見，查找并列出風(fēng)險點、風(fēng)險發(fā)生的可能性及影響程度，提出防范和化解風(fēng)險的方案措施，提出采取相關(guān)措施后的社會穩(wěn)定風(fēng)險等級建議，并將社會穩(wěn)定風(fēng)險分析作為項目可行性研究報告、項目申請報告的重要內(nèi)容并設(shè)獨立篇章。

　　(2)項目所在地人民政府或其有關(guān)部門指定的評估主體可以采取公示、問卷調(diào)查、實地走訪和召開座談會、聽證會等多種方式聽取各方面意見，分析項目建設(shè)實施的合法性、合理性、可行性、可控性，可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險，判斷、確定項目風(fēng)險等級，提出社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告，并在報送項目可行性研究報告、項目申請報告的申報文件中，提供對該項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告的意見，并附社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告。

　　(二)項目審批風(fēng)險的承擔(dān)及應(yīng)對

　　1、風(fēng)險的承擔(dān)主體：項目實施機(jī)構(gòu)

　　通常地下綜合管廊項目在項目模式論證階段，應(yīng)當(dāng)由項目實施機(jī)構(gòu)依法編制項目實施方案，并報批財務(wù)等行政主管部門開展物有所值和財政承受能力論證/驗證工作;通過驗證的，應(yīng)當(dāng)依法報項目所在地政府審核，政府批復(fù)同意的方可采用PPP模式實施該管廊項目。

　　另外，項目實施機(jī)構(gòu)在正式開展地下綜合管廊PPP項目采購階段前，可以根據(jù)自身優(yōu)勢條件，更加有效率的完成項目前期建設(shè)手續(xù)的審批工作，以便于更迅速推展項目的進(jìn)展。

　　2、風(fēng)險的應(yīng)對

　　項目實施機(jī)構(gòu)或者其指定的主體應(yīng)當(dāng)依法完成地下綜合管廊PPP項目的PPP模式審批手續(xù)，并根據(jù)項目實際情況完成項目前期建設(shè)手續(xù)審批等工作。

　　(三)土地獲取風(fēng)險的承擔(dān)及應(yīng)對

　　1、風(fēng)險的承擔(dān)主體：政府或項目公司/中選社會資本

　　在地下綜合管廊PPP項目實踐操作中，對于如何取得項目土地使用權(quán)以及由哪方負(fù)責(zé)取得土地使用權(quán)屬于PPP項目合作各方可通過談判確認(rèn)的事項，因此，該風(fēng)險的承擔(dān)主體因項目個性化差異可能由項目所在地政府或項目公司或中選社會資本方負(fù)責(zé)。

　　2、風(fēng)險的應(yīng)對

　　土地獲取風(fēng)險中最大的問題是以何種方式取得項目土地使用權(quán)，因地下綜合管廊項目屬于準(zhǔn)經(jīng)營性市政基礎(chǔ)設(shè)施項目，可由項目所在地政府根據(jù)項目投資情況、項目交易架構(gòu)、資產(chǎn)歸屬等因素確定項目用地的取得方式，一般建議采用劃撥的方式確定項目所需的土地使用權(quán)。

　　(四)項目融資風(fēng)險的承擔(dān)及應(yīng)對

　　1、風(fēng)險的承擔(dān)主體：項目公司/中選社會資本

　　通常而言，在地下綜合管廊PPP項目中是由項目公司負(fù)責(zé)項目建設(shè)、運營和管理所需的資金(資金范圍根據(jù)雙方協(xié)議約定)，應(yīng)及時開展融資方案設(shè)計、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。如沒有成立項目公司的，則由中選社會資本負(fù)責(zé)PPP項目的融資工作。

　　針對于在項目合作過程中的基準(zhǔn)利率、通貨膨脹變化所帶來的不確定性風(fēng)險，實踐操作中，通常約定該等指標(biāo)變化的幅度，如果利率及通貨膨脹率在約定的變化幅度內(nèi)的，則由相應(yīng)的項目公司/中選社會資本即管廊的建設(shè)運營單位承擔(dān);如超過約定的變化幅度的，則可由管廊的建設(shè)運營單位與政府合理分擔(dān)由此產(chǎn)生的風(fēng)險。

　　2、風(fēng)險的應(yīng)對

　　(1)項目公司/中選社會資本應(yīng)積極尋找融資方介入PPP項目，探索通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、項目收益?zhèn)仁袌龌绞饺谫Y。對于符合條件的地下綜合管廊建設(shè)運營企業(yè)可通過發(fā)行企業(yè)債券和項目收益票據(jù)，專項用于地下綜合管廊建設(shè)項目。

　　(2)政府除給予融資政策支持外，中央財政將繼續(xù)通過現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌安排資金予以支持，地方各級人民政府也應(yīng)進(jìn)一步加大地下綜合管廊建設(shè)資金投入。省級人民政府要加強(qiáng)地下綜合管廊建設(shè)資金的統(tǒng)籌，城市人民政府要優(yōu)先安排地下綜合管廊項目，并納入地方政府采購范圍。有條件的城市人民政府可對地下綜合管廊項目給予貸款貼息。

　　(五)管廊建設(shè)風(fēng)險的承擔(dān)及應(yīng)對

　　1、風(fēng)險承擔(dān)的主體

　　(1)管廊適宜建設(shè)性風(fēng)險由項目實施機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

　　由于選擇合適的地點、合適的類型、合適的時間建設(shè)地下綜合管廊是城市健康發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的重要保證，并且項目選址及其可行性均是由項目實施機(jī)構(gòu)在項目前期工作中需要確定的事項，不能因項目實施機(jī)構(gòu)前期確定的形成的管廊建設(shè)適宜性風(fēng)險由后續(xù)成立的項目公司或中選社會資本方單方承擔(dān)。

　　(2)管廊工程建設(shè)風(fēng)險由項目公司或中選社會資本承擔(dān)。

　　如項目建設(shè)屬于地下綜合管廊PPP項目合作范圍，且由項目公司或中選社會資本方承擔(dān)項目建設(shè)工作的，由此產(chǎn)生的建設(shè)風(fēng)險應(yīng)由其承擔(dān)。但，如因土地征拆遷與補(bǔ)償、非因項目公司設(shè)計不當(dāng)或設(shè)計變更等形成的風(fēng)險不應(yīng)由項目公司或中選社會資本承擔(dān)。

　　2、風(fēng)險的應(yīng)對

　　(1)適宜性風(fēng)險應(yīng)對：一是選擇在高密度建設(shè)地區(qū)。二是選擇在道路運輸繁忙、交通量大的地區(qū)。三是選擇在地下空間開發(fā)利用需求高的地區(qū)，例如有軌道交通、高壓電纜隧道通過的地區(qū)，應(yīng)考慮一并建設(shè)地下綜合管廊。四是新區(qū)優(yōu)先建設(shè)、老區(qū)結(jié)合項目改造建設(shè)。新區(qū)在建設(shè)初期，地下綜合管廊和道路、開敞空間的建設(shè)應(yīng)同步進(jìn)行;老城應(yīng)結(jié)合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發(fā)等統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設(shè)。

　　(2)工程建設(shè)風(fēng)險應(yīng)對：規(guī)劃、設(shè)計、施工、管理等要嚴(yán)格執(zhí)行新修訂的國家標(biāo)準(zhǔn)《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》(GB50838-2015)，一是要確保工程質(zhì)量。地下綜合管廊工程結(jié)構(gòu)設(shè)計使用年限為100年，建設(shè)時應(yīng)根據(jù)100年的設(shè)計使用年限和環(huán)境類別進(jìn)行耐久性設(shè)計，按照城市生命線工程抗震減災(zāi)的要求，做到乙類建筑物的抗震設(shè)計和抗震建設(shè)。二是要完善相關(guān)配套設(shè)施。按照規(guī)范的要求，同步配套建設(shè)消防、供電、照明、通風(fēng)、排水、監(jiān)控等附屬設(shè)施，提高智能化監(jiān)控管理水平，確保管廊安全運行。三是要把好原材料質(zhì)量關(guān)，確保工程建設(shè)符合質(zhì)量驗收標(biāo)準(zhǔn)要求。四是要考慮全壽命周期費用最優(yōu)的要求，減少運營期的維護(hù)和維修費用。五是要推廣預(yù)制裝配技術(shù)，提高預(yù)制裝配化率，推進(jìn)新型建筑工業(yè)化。

　　另外，針對工程建設(shè)風(fēng)險，項目公司可與承包商簽訂《建設(shè)工程施工合同》，約定由固定價格、固定工期的工程總承包形式交由承包商負(fù)責(zé)項目建設(shè)，并由承包商要承擔(dān)工期延誤、工程質(zhì)量不合格和成本超支等風(fēng)險，實現(xiàn)項目公司承擔(dān)的建設(shè)風(fēng)險轉(zhuǎn)移。

　　(六)原材料供應(yīng)風(fēng)險的承擔(dān)及應(yīng)對

　　1、風(fēng)險的承擔(dān)主體：項目公司/中選社會資本

　　由于地下綜合管廊PPP項目所需的原料，例如鋼筋、混凝土等，均可在公開市場上購買，因此，原料供應(yīng)的風(fēng)險和責(zé)任通常由項目公司/中選社會資本自行承擔(dān)。

　　2、風(fēng)險的應(yīng)對

　　地下綜合管廊PPP項目在建設(shè)階段對原材料的需求量很大、原材料成本在整個項目建設(shè)成本中占比較大，同時受價格波動、市場供給等影響。因此，為了防控原材料供應(yīng)風(fēng)險，項目公司通常會與原材料的主要供應(yīng)商簽訂長期原材料供應(yīng)合同，并且約定一個相對穩(wěn)定的原材料價格。

　　(七)項目收益穩(wěn)定性風(fēng)險的承擔(dān)及應(yīng)對

　　1、風(fēng)險的承擔(dān)主體：項目公司/中選社會資本及政府

　　(1)采用使用者付費與政府可行性缺口補(bǔ)助相結(jié)合的回報機(jī)制

　　由于地下綜合管廊PPP項目的投資總量及投資周期問題，單獨依靠入廊管線單位繳納的入廊費及運維費不足以覆蓋項目投資總額及合理收益，缺口部分需由政府給予財政補(bǔ)助。因此，管廊PPP項目建議采用使用者付費與政府可行性缺口補(bǔ)助相結(jié)合的可用性付費機(jī)制。

　　(2)收費不足風(fēng)險的承擔(dān)主體

　　在政府依法制定了強(qiáng)制入廊政策及收費標(biāo)準(zhǔn)的前提下，由項目公司/中選社會資本作為收費主體向入廊管線單位收取入廊費和運維費的，即應(yīng)當(dāng)由項目公司/中選社會資本承擔(dān)實際收取入廊費及運維費收費與政府定價應(yīng)收費用差額的風(fēng)險。

　　(3)政府方應(yīng)承擔(dān)最低需求量風(fēng)險

　　由于管廊PPP項目多采用可用性付費機(jī)制，而可用性付費通常與項目的設(shè)施容量或服務(wù)能力相關(guān)，而不考慮項目設(shè)施或服務(wù)的實際需求，因此，項目公司/中選社會資本一般不需要承擔(dān)需求風(fēng)險，只要所提供的設(shè)施或服務(wù)符合合同約定的性能標(biāo)準(zhǔn)即可獲得相應(yīng)付費。當(dāng)政府的強(qiáng)制入廊政策及收費標(biāo)準(zhǔn)確定后，仍不足以覆蓋社會資本方的投資成本及合理收益的，應(yīng)當(dāng)由政府方承擔(dān)相應(yīng)的缺口部分，并將政府為此支付的缺口補(bǔ)助金額納入政府財政預(yù)算及中長期財政規(guī)劃。

　　2、風(fēng)險的應(yīng)對

　　首先，PPP項目授權(quán)實施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)保障該管廊PPP項目在特定區(qū)域及時間范圍內(nèi)，項目公司或中選社會資本享有唯一、獨占性的經(jīng)營權(quán)，以排除潛在競爭項目對項目收益造成的不利影響。其次，政府應(yīng)當(dāng)確定項目公司或中選社會資本作為收費主體的保障措施，如強(qiáng)制入廊政策及入廊費、運維費定價收費標(biāo)準(zhǔn)等。最后，根據(jù)項目需要，政府可根據(jù)績效考核給予項目一定的兜底補(bǔ)助。

　　(八)管線入廊不可控風(fēng)險的承擔(dān)及應(yīng)對

　　1、風(fēng)險的承擔(dān)主體：政府

　　實踐操作中，項目公司或中選社會資本對于管線單位是否入廊并不具備控制能力，而政府一方則可通過管線規(guī)劃設(shè)計、制定強(qiáng)制入廊政策等方式實現(xiàn)管線入廊的目的，。因此，管廊入廊不可控風(fēng)險不應(yīng)當(dāng)由項目公司或中選社會資本承擔(dān)，而是應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)。

　　2、風(fēng)險的應(yīng)對

　　第一，加強(qiáng)管線的入廊管理。已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊，不得在管廊以外的位置上新建管線。既有管線在改造時，應(yīng)有序遷移至地下綜合管廊。

　　第二，實行有償使用制度。入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運營單位交納適當(dāng)?shù)娜肜荣M和日常運維費，具體收費標(biāo)準(zhǔn)由地下綜合管廊建設(shè)運營單位與入廊管線單位根據(jù)市場化原則共同協(xié)商確定。

　　第三，提高運營管理水平。城市人民政府要制定地下綜合管廊具體管理辦法，運營單位要完善管理制度，與入廊管線單位簽訂協(xié)議，確保地下綜合管廊正常運行，做好突發(fā)事件和應(yīng)急管理工作。

　　第四，地下綜合管廊是“百年工程”，管廊容量應(yīng)滿足長期管線增容和擴(kuò)建需要。因此，在地下綜合管廊運營初期，不可能達(dá)到所有管線均入廊，從入廊管線單位收取的入廊費和日常維護(hù)費，往往不能彌補(bǔ)地下綜合管廊的建設(shè)和維護(hù)費用成本，地方人民政府應(yīng)建立財政補(bǔ)貼機(jī)制，根據(jù)實際情況，對地下綜合管廊建設(shè)運營企業(yè)給予必要的財政補(bǔ)貼，確保企業(yè)合理穩(wěn)定回報。

　　(九)項目運維質(zhì)量不可控性風(fēng)險的承擔(dān)與應(yīng)對

　　1、風(fēng)險的承擔(dān)主體：項目公司/中選社會資本

　　2、風(fēng)險的應(yīng)對

　　第一，項目公司/中選社會資本應(yīng)優(yōu)先選擇資信狀況良好、管理經(jīng)驗豐富的運營商，并通過在運營服務(wù)合同中預(yù)先約定風(fēng)險分配機(jī)制或者投保相關(guān)保險來轉(zhuǎn)移風(fēng)險，確保項目平穩(wěn)運營并獲得穩(wěn)定收益。

　　第二，項目公司/中選社會資本應(yīng)根據(jù)項目實際情況，確定運營事務(wù)交由專業(yè)運營商的范圍、時間及運營內(nèi)容。

　　第三，從管廊運營單位角度來說，運營服務(wù)對象并不直接為社會公眾，而是入廊管線單位。建議在考慮項目風(fēng)險分配的問題上，應(yīng)由入廊管線單位和綜合管廊運營單位合理共同分擔(dān)運營的風(fēng)險。

　　第四，綜合管廊項目運維風(fēng)險的可控性來源于對PPP項目公司的監(jiān)管，主要通過項目績效考核體現(xiàn)出來，在一定條件下也可通過調(diào)價機(jī)制來實現(xiàn)對項目運維風(fēng)險的控制。對社會資本定期進(jìn)行績效評價，使得其回報與績效掛鉤，督促其高效、高質(zhì)地運營地下綜合管廊。

　　(十)政策性基金融資及退出風(fēng)險的承擔(dān)

　　1、風(fēng)險的承擔(dān)主體：融資方與項目公司或中選社會資本

　　各類政策性基金作為管廊PPP項目的融資方介入的，是與管廊建設(shè)運營單位開展的平等合作，應(yīng)當(dāng)與項目公司或中選社會資本按照前述的《融資協(xié)議》承擔(dān)基金介入項目及退出項目過程中產(chǎn)生的風(fēng)險。如政策性基金介入時間與管廊PPP項目合作期限不匹配，進(jìn)而發(fā)生資金斷鏈風(fēng)險的，應(yīng)當(dāng)由項目公司/中選社會資本自行承擔(dān)。

　　2、風(fēng)險的應(yīng)對

　　各類政策性基金作為融資方介入管廊PPP項目時，應(yīng)當(dāng)與項目公司/中選社會資本在《融資協(xié)議》中明確基金的進(jìn)入及退出路徑，如：明確是股權(quán)還是以債權(quán)方式介入、期滿退出由哪方回購還是公開轉(zhuǎn)讓、投資收益標(biāo)準(zhǔn)等事項。針對基金介入時間與管廊PPP項目合作期限不匹配的風(fēng)險，拓寬融資渠道是解決問題的根本。

　　(十一)不可抗力風(fēng)險的承擔(dān)

　　1、政治不可抗力的承擔(dān)：政府

　　在地下綜合管廊PPP實踐中，考慮到政府方作為PPP項目合同的簽約主體，對于政治不可抗力事件具有一定的影響能力，因此一些PPP項目合同中，將此類政治不可抗力事件歸為政府方應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險。

　　2、自然不可抗力的承擔(dān)：項目公司/中選社會資本及政府

　　(十二)兜底保險

　　由于地下綜合管廊PPP項目通常資金規(guī)模大、生命周期長，在項目建設(shè)和運營期間面臨著諸多難以預(yù)料的各類風(fēng)險，因此項目公司以及項目的承包商、分包商、供應(yīng)商、運營商等通常均會就其面臨的各類風(fēng)險向保險公司進(jìn)行投保，以進(jìn)一步分散和轉(zhuǎn)移風(fēng)險。

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