PPP項(xiàng)目“明股實(shí)債”的風(fēng)險(xiǎn)、成因及應(yīng)對(duì)

發(fā)布日期：2016-12-08來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/周蘭萍 孟奕 孫明晶 北京市中倫(上海)律師事務(wù)所

　　隨著PPP模式的逐步推廣，除了參與較早、參與度較高的工程行業(yè)企業(yè)外，越來(lái)越多的金融機(jī)構(gòu)開始逐步介入PPP項(xiàng)目投資。而無(wú)論工程企業(yè)還是金融機(jī)構(gòu)，對(duì)于PPP的認(rèn)識(shí)水平和PPP項(xiàng)目的實(shí)際參與能力都參差不齊。加上地方政府急于上馬項(xiàng)目，不少PPP項(xiàng)目中出現(xiàn)了約定由政府方向社會(huì)資本方承諾固定回報(bào)或回購(gòu)安排的現(xiàn)象。財(cái)政部和發(fā)改委出臺(tái)的多則文件中對(duì)此也一再嚴(yán)令禁止。固定回報(bào)或回購(gòu)安排的做法，究其實(shí)質(zhì)是明股實(shí)債、變相融資，其危害之大，不容小覷。為幫助PPP參與各方更清楚地了解“明股實(shí)債”的法律風(fēng)險(xiǎn)和后果，筆者特撰寫本文，并在對(duì)PPP項(xiàng)目“明股實(shí)債”成因進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)建議，以期從根源上杜絕“明股實(shí)債”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

　　一PPP項(xiàng)目關(guān)于明股實(shí)債(固定回報(bào))的相關(guān)規(guī)定

　　明股實(shí)債，主要是指在形式上投資人以股權(quán)的方式對(duì)目標(biāo)公司進(jìn)行投資，但在具體交易結(jié)構(gòu)上卻包含了剛性兌付的保本約定，其實(shí)質(zhì)是一種債權(quán)債務(wù)關(guān)系。由于這種交易安排能為投資人帶來(lái)更為穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)更小的回報(bào)，“明股實(shí)債”一直受到眾多投資人，特別是金融機(jī)構(gòu)的青睞。

　　但是，“明股實(shí)債”在本質(zhì)上形成了政府的債務(wù)性支出，屬于一種政府變相融資行為，與現(xiàn)行《預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))關(guān)于控制地方政府債務(wù)規(guī)模，嚴(yán)格限定政府舉債程序的精神相違背。因此，近年來(lái)國(guó)務(wù)院辦公廳、財(cái)政部、發(fā)改委等有關(guān)部委在相關(guān)文件中均明確對(duì)PPP項(xiàng)目中的“明股實(shí)債”行為予以禁止性規(guī)定，具體包括：

　　1、財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知(財(cái)金〔2015〕57號(hào))

　　嚴(yán)禁通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。

　　2、財(cái)政部、發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作(PPP)有關(guān)工作的通知(財(cái)金〔2016〕32號(hào))

　　要堅(jiān)決杜絕各種非理性擔(dān)?；虺兄Z、過(guò)高補(bǔ)貼或定價(jià)，避免通過(guò)固定回報(bào)承諾、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資。

　　3、財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》的通知(財(cái)金〔2016〕92號(hào))

　　第三十五條 各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同行業(yè)主管部門加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理，切實(shí)保障項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量，嚴(yán)禁以PPP項(xiàng)目名義舉借政府債務(wù)。

　　財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同相關(guān)部門加強(qiáng)項(xiàng)目合規(guī)性審核，確保項(xiàng)目屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，并按法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定履行相關(guān)前期論證審查程序。項(xiàng)目實(shí)施不得采用建設(shè)-移交方式。

　　政府與社會(huì)資本合資設(shè)立項(xiàng)目公司的，應(yīng)按照《公司法》等法律規(guī)定以及PPP項(xiàng)目合同約定規(guī)范運(yùn)作，不得在股東協(xié)議中約定由政府股東或政府指定的其他機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本方股東的股權(quán)進(jìn)行回購(gòu)安排。

　　4、財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理辦法》(征求意見稿)

　　第三十一條 社會(huì)資本全資或控股投資項(xiàng)目公司，要按照《公司法》等法律以及PPP項(xiàng)目合同規(guī)范運(yùn)作。

　　嚴(yán)禁通過(guò)固定回報(bào)承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債以及借助抽屜協(xié)議將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)返包政府等方式進(jìn)行變相融資。

　　5、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見》的通知(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))

　　嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過(guò)保底承諾等方式參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資。

　　二PPP項(xiàng)目“明股實(shí)債”的法律風(fēng)險(xiǎn)

　　在PPP項(xiàng)目中，“明股實(shí)債”主要表現(xiàn)為在與社會(huì)資本方簽訂股東協(xié)議或合資經(jīng)營(yíng)協(xié)議時(shí)，由政府方或政府平臺(tái)公司承諾在項(xiàng)目合作期內(nèi)向社會(huì)資本方逐年支付固定費(fèi)用或按照固定價(jià)格回購(gòu)社會(huì)資本方在項(xiàng)目公司中的股權(quán)，以滿足社會(huì)資本方投資本金的收回和投資回報(bào)的實(shí)現(xiàn)。無(wú)論“明股實(shí)債”采取的是固定回報(bào)還是股權(quán)回購(gòu)的方式，其本質(zhì)都屬于政府的變相融資行為。

　　另外，由于“明股實(shí)債”是介于股權(quán)投資與債權(quán)投資之間的一種模糊狀態(tài)，其法律性質(zhì)尚不明晰，客觀上對(duì)政府方和社會(huì)資本方都存在法律風(fēng)險(xiǎn)。筆者將結(jié)合現(xiàn)行法律法規(guī)政策的相關(guān)規(guī)定和司法實(shí)踐分別進(jìn)行分析。

　　(一)股東協(xié)議約定股權(quán)回購(gòu)、固定回報(bào)的效力分析

　　1、公司股東之間的股權(quán)回購(gòu)安排并未違反《公司法》的相關(guān)規(guī)定

　　《公司法》對(duì)于有限責(zé)任公司和股份有限公司的“股權(quán)(份)回(收)購(gòu)”均有規(guī)定，一般情況下公司不得回購(gòu)自己的股份。只有在少數(shù)法定情形下，如根據(jù)《公司法》第七十四條和第一百三十七條的相關(guān)規(guī)定，股東才有權(quán)請(qǐng)求公司按照合理的價(jià)格收購(gòu)其股權(quán)或由公司收購(gòu)本公司的股份。

　　但對(duì)于股東之間的股權(quán)轉(zhuǎn)讓，《公司法》第七十一條明確規(guī)定，有限責(zé)任公司的股東之間可以相互轉(zhuǎn)讓其全部或者部分股權(quán)。經(jīng)股東同意轉(zhuǎn)讓的股權(quán)，在同等條件下，其他股東有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。

　　因此，公司股東相互之間的股權(quán)回購(gòu)約定未違反《公司法》規(guī)定，若是回購(gòu)協(xié)議也不存在《合同法》第五十二條規(guī)定的合同無(wú)效情形的，依法應(yīng)認(rèn)定有效。

　　2、根據(jù)司法實(shí)踐，股東之間約定固定回報(bào)不必然認(rèn)定無(wú)效

　　根據(jù)《公司法》第三十四條規(guī)定，股東之間可以約定不按照出資比例分取紅利。據(jù)此，在滿足《公司法》第一百六十六條規(guī)定的公司利潤(rùn)分配條件后，就公司彌補(bǔ)虧損和提取公積金后的所余稅后利潤(rùn)，股東可以在公司章程中約定某一股東享有固定回報(bào)。但是在公司虧損的情況下是否還能由某一股東享有固定回報(bào)，《公司法》沒有明確規(guī)定。

　　最高院在(2012)民提字第11號(hào)甘肅世恒與海富投資案再審判決中的觀點(diǎn)表明，當(dāng)公司處于虧損狀態(tài)時(shí)，如果仍然為滿足某一股東享有固定回報(bào)，脫離公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)而向該股東支付收益的，則損害了公司利益和公司債權(quán)人利益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)公司法》第二十條規(guī)定應(yīng)當(dāng)予以禁止。但是，公司一方股東向另一方股東關(guān)于固定回報(bào)的承諾并不損害公司及公司債權(quán)人的利益，屬于當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，不違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定而應(yīng)認(rèn)定為有效。

　　綜上，公司股東之間約定固定回報(bào)是否有效，應(yīng)根據(jù)不同情形區(qū)別對(duì)待。最高院已有案例觀點(diǎn)表明：公司一方股東向另一方股東承諾固定回報(bào)的，只要是當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，不違反法律、行政法規(guī)禁止性規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有效。

　　(二)PPP項(xiàng)目采用“明股實(shí)債”安排的法律后果

　　1、限制“明股實(shí)債”的PPP相關(guān)規(guī)定效力層級(jí)較低，采用“明股實(shí)債”不必然導(dǎo)致約定無(wú)效

　　如前所述，發(fā)改委、財(cái)政部現(xiàn)行PPP相關(guān)政策文件中均明確禁止政府方承諾固定回報(bào)和對(duì)社會(huì)資本方股東的股權(quán)進(jìn)行回購(gòu)安排等行為。但是，該等文件均為財(cái)政部、發(fā)改委發(fā)布的規(guī)范性文件，并非法律和行政法規(guī)。因此，如果政府方在合同中對(duì)于社會(huì)資本方承諾固定回報(bào)或股權(quán)回購(gòu)的，并不能依據(jù)現(xiàn)行PPP規(guī)范性文件而當(dāng)然被認(rèn)定為無(wú)效。

　　但需要提醒的是，即使PPP項(xiàng)目合同中政府方對(duì)社會(huì)資本方的前述承諾最終被確認(rèn)為有效，若該筆債務(wù)直接由地方政府所承受，該筆債務(wù)可能會(huì)因事先并未納入地方政府年度預(yù)算而導(dǎo)致政府無(wú)合法合規(guī)的支付路徑;而若是地方政府將該項(xiàng)支付義務(wù)轉(zhuǎn)移給其下屬的地方國(guó)有企業(yè)(包括融資平臺(tái)公司)，根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，地方國(guó)有企業(yè)(包括融資平臺(tái)公司)舉借的債務(wù)依法不屬于政府債務(wù)，其舉借的債務(wù)應(yīng)由國(guó)有企業(yè)自行負(fù)責(zé)償還，地方政府不承擔(dān)償還責(zé)任，由此，意味著地方國(guó)有企業(yè)(包括融資平臺(tái)公司)原先依賴地方政府財(cái)政收入作為償債來(lái)源的支付路徑已被封堵，這種情況下，如果地方國(guó)有企業(yè)(包括融資平臺(tái)公司)自身償債能力不足將會(huì)導(dǎo)致其作為債務(wù)人也無(wú)力償還社會(huì)資本方的債務(wù)。所以，無(wú)論出現(xiàn)前述何種情形，對(duì)于原本尋求合理甚或更高固定回報(bào)的社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)都是不利的。

　　2、“明股實(shí)債”對(duì)PPP相關(guān)合同履行可能帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)

　　結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定以及個(gè)別地方實(shí)踐中實(shí)際采取的處罰措施，若是約定“回購(gòu)安排”或“固定回報(bào)”，對(duì)于政府方和社會(huì)資本方可能分別會(huì)產(chǎn)生以下法律后果：

　　(1)對(duì)政府方可能產(chǎn)生的后果

　?、傧嚓P(guān)法律法規(guī)規(guī)定

　　財(cái)政部新聞辦公室在2016年11月4日最新發(fā)布的《依法厘清政府債務(wù)范圍 堅(jiān)決堵住違法舉債渠道——財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就地方政府債務(wù)問(wèn)題答記者問(wèn)》中指出，“堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)融資行為。建立財(cái)政部駐各地專員辦對(duì)地方政府債務(wù)的日常監(jiān)督機(jī)制，依法加大查處和曝光力度，對(duì)違法違規(guī)的地方政府、金融機(jī)構(gòu)，會(huì)同有關(guān)監(jiān)管部門依法追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任”。

　　《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》(財(cái)預(yù)[2015]225號(hào))規(guī)定，“對(duì)地方政府違法舉債或擔(dān)保的，責(zé)令改正，并按照預(yù)算法規(guī)定追究相關(guān)人員責(zé)任”。

　　財(cái)金〔2016〕92號(hào)第三十八條規(guī)定，“對(duì)違反該辦法規(guī)定實(shí)施PPP項(xiàng)目的，將依據(jù)《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)追究有關(guān)人員責(zé)任;涉嫌犯罪的，依法移交司法機(jī)關(guān)處理”。

　　《預(yù)算法》第九十四條規(guī)定，“各級(jí)政府、各部門、各單位違反本法規(guī)定舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保的，責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除的處分”。

　　《財(cái)政違法行為處罰處分條例》規(guī)定，“對(duì)于不依照預(yù)算或者用款計(jì)劃核撥財(cái)政資金的行為，將對(duì)單位給予警告或者通報(bào)批評(píng)。對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過(guò)或者記大過(guò)處分;情節(jié)較重的，給予降級(jí)或者撤職處分;情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分。”

　?、谡匠兄Z“回購(gòu)安排”或“固定回報(bào)”可能產(chǎn)生的法律后果

　　根據(jù)上述文件規(guī)定，一旦確認(rèn)了政府方在PPP項(xiàng)目中存在下述違法違規(guī)情形的：1)采購(gòu)前期政府在沒有相關(guān)項(xiàng)目預(yù)算或未按照《預(yù)算法》的規(guī)定編制年度財(cái)政預(yù)算時(shí)，為盡快尋找到可供合作的社會(huì)資本而盲目承諾在項(xiàng)目后期以回購(gòu)股權(quán)或其他非績(jī)效考核方式滿足社會(huì)資本固定回報(bào)的要求，以達(dá)到吸引社會(huì)資本目的的;2)在項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中因種種原因未依照政府預(yù)算或者用款計(jì)劃，向社會(huì)資本違規(guī)核撥財(cái)政資金的;3)在項(xiàng)目最終完成之時(shí)因無(wú)可供支付社會(huì)資本的財(cái)政資金，導(dǎo)致政府履約不能而不得不以對(duì)社會(huì)資本的股權(quán)回購(gòu)方式讓社會(huì)資本退出，導(dǎo)致形成政府債務(wù)的。一旦出現(xiàn)前述情形，政府方及其相關(guān)責(zé)任人員依法將可能承擔(dān)下列責(zé)任：

　　后果一：政府部門和相關(guān)責(zé)任人員應(yīng)承擔(dān)相關(guān)行政責(zé)任

　　作為國(guó)家或地方政府及其相關(guān)監(jiān)管機(jī)關(guān)，在其違法違規(guī)行為性質(zhì)輕微的情況下，對(duì)相關(guān)單位給予責(zé)令改正、警告、通報(bào)批評(píng)等，同時(shí)對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予處罰、警告、記過(guò)或者記大過(guò)等處分;情節(jié)較重的，給予降級(jí)或者撤職處分;情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　后果二：政府方應(yīng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任

　　作為合同一方，因自身過(guò)錯(cuò)給他人造成損失的，除了承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任之外，還應(yīng)依照有關(guān)民事法律規(guī)定承擔(dān)違約等造成的民事責(zé)任，按照合同約定的違約機(jī)制對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行賠償。

　　(2)對(duì)社會(huì)資本方可能產(chǎn)生的后果

　?、傧嚓P(guān)法律法規(guī)規(guī)定

　　《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》(財(cái)金[2015]166號(hào))規(guī)定，“未納入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任”。

　　《預(yù)算法》第十三條規(guī)定，“各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出”。

　?、诒徽{(diào)出示范項(xiàng)目庫(kù)及地方試點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)的相關(guān)案例

　　財(cái)政部按照“能進(jìn)能出”的示范項(xiàng)目管理要求，將不具備繼續(xù)采取PPP模式實(shí)施條件的項(xiàng)目(如青島體育中心項(xiàng)目和膠州灣海底隧道一期項(xiàng)目、江蘇省昆山市現(xiàn)代有軌電車等項(xiàng)目)、天津新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目、南京市垃圾處理設(shè)施項(xiàng)目、渭南市主城區(qū)集中供熱項(xiàng)目和蘭州市軌道交通2號(hào)線一期工程項(xiàng)目等7個(gè)項(xiàng)目相繼調(diào)出第一批及第二批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目名單。

　　江蘇省財(cái)政廳于2016年8月3日將7個(gè)不再具備實(shí)施條件的PPP項(xiàng)目核準(zhǔn)退出省級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)，同時(shí)根據(jù)議事規(guī)則，省財(cái)政廳將收回前期費(fèi)用補(bǔ)貼，且不再提供相關(guān)試點(diǎn)項(xiàng)目的獎(jiǎng)補(bǔ)政策。

　　③PPP項(xiàng)目約定“回購(gòu)安排”或“固定回報(bào)”對(duì)于社會(huì)資本方可能會(huì)產(chǎn)生的后果

　　后果一：存在項(xiàng)目無(wú)法依法納入項(xiàng)目庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)

　　雖然根據(jù)目前資料反映的情況，對(duì)于不具備繼續(xù)采取PPP模式實(shí)施條件的示范項(xiàng)目，財(cái)政部和地方政府采取的僅是調(diào)出示范項(xiàng)目庫(kù)或試點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)，并不再對(duì)其提供任何獎(jiǎng)補(bǔ)政策的措施。但是客觀上依然存在，對(duì)于不符合PPP政策規(guī)范要求的項(xiàng)目將無(wú)法納入或因此被調(diào)出財(cái)政部綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)或地方PPP項(xiàng)目庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)。而依據(jù)財(cái)金〔2015〕166號(hào)文的規(guī)定，未納入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。因此，進(jìn)而導(dǎo)致政府無(wú)法通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排按約向社會(huì)資本方支付服務(wù)對(duì)價(jià)，且無(wú)法對(duì)社會(huì)投資人的合理收益提供保障。

　　后果二：政府方不再對(duì)其提供擔(dān)保承諾的債務(wù)承擔(dān)償債責(zé)任

　　根據(jù)最新國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知(國(guó)辦函〔2016〕88號(hào))的相關(guān)規(guī)定，“對(duì)于政府存量擔(dān)保債務(wù)以及2014年修訂的《預(yù)算法》施行以后地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保承諾的債務(wù)，法規(guī)已明確不再屬于政府債務(wù)。按照《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》及其司法解釋規(guī)定，除外國(guó)政府和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔(dān)保合同無(wú)效，地方政府及其部門對(duì)其不承擔(dān)償債責(zé)任，僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任。”因此針對(duì)政府方作出的固定回報(bào)或回購(gòu)擔(dān)保承諾，無(wú)法作為政府債務(wù)依法納入預(yù)算，政府并不承擔(dān)任何償債責(zé)任(僅依法承擔(dān)部分賠償責(zé)任)，對(duì)此社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)具有更加清晰的認(rèn)識(shí)。在這種情況下，如果政府方股東不具備履約能力，或者政府方股東對(duì)其支付義務(wù)未提供其他有效擔(dān)保措施，社會(huì)資本方將會(huì)面臨較大的履約風(fēng)險(xiǎn)。

　　后果三：在項(xiàng)目公司破產(chǎn)清算時(shí)社會(huì)資本方難以基于債權(quán)人身份行使相關(guān)優(yōu)先權(quán)利

　　在近期網(wǎng)傳的新華信托股份有限公司與湖州港城置業(yè)有限公司破產(chǎn)債權(quán)確認(rèn)糾紛案((2016)浙0502民初1671號(hào))中，公司一方實(shí)際股東新華信托提出其向港城置業(yè)提供的款項(xiàng)實(shí)際屬于“明股實(shí)債”，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為借款而非股權(quán)轉(zhuǎn)讓款，故新華信托在港城置業(yè)破產(chǎn)清算的法定債權(quán)申報(bào)期限內(nèi)向管理人申報(bào)了債權(quán)。對(duì)此，法院認(rèn)為：首先在名實(shí)股東的問(wèn)題上要區(qū)分內(nèi)部關(guān)系和外部關(guān)系，對(duì)內(nèi)部關(guān)系產(chǎn)生的股權(quán)權(quán)益爭(zhēng)議糾紛，可以當(dāng)事人之間的約定為依據(jù)，或是隱名股東，或是名股實(shí)債;而對(duì)外部關(guān)系上不適用內(nèi)部約定，第三人不受當(dāng)事人之間的內(nèi)部約定約束，港城置業(yè)所有債權(quán)人實(shí)際(相對(duì)于本案雙方當(dāng)事人而言)均系第三人，對(duì)新華信托為持有港城置業(yè)80%股份的股東身份，港城置業(yè)之外的第三人有合理信賴的理由。另外，即使港城置業(yè)簽訂《合作協(xié)議》、《股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》前有向新華信托借款的單方面意向，最終雙方未曾達(dá)成借款協(xié)議，而是新華信托受讓了港城置業(yè)的股權(quán)，發(fā)生了股權(quán)轉(zhuǎn)讓的事實(shí)。因此，新華信托提出的“名股實(shí)債”、“讓與擔(dān)保”等主張，與本案事實(shí)并不相符，其要求在破產(chǎn)程序中獲得債權(quán)人資格并行使相關(guān)優(yōu)先權(quán)利并無(wú)現(xiàn)行法上的依據(jù)，法院不予采納。

　　同理可知，如果社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目中通過(guò)簽訂《合資經(jīng)營(yíng)協(xié)議》或《股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》等協(xié)議作為項(xiàng)目公司股東實(shí)際持有了項(xiàng)目公司股權(quán)。即使在協(xié)議中雙方另有“明股實(shí)債”的交易安排，當(dāng)項(xiàng)目公司破產(chǎn)清算時(shí)，由于法院傾向于對(duì)第三人的信賴?yán)孢M(jìn)行保護(hù)，社會(huì)資本方將難以基于債權(quán)人身份得到法院的支持。

　　綜上，由于目前PPP法律框架體系的不完備，約定“回購(gòu)安排”或“固定回報(bào)”對(duì)政府方和社會(huì)資本方而言都存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，筆者建議，穩(wěn)妥起見，對(duì)于已經(jīng)約定“回購(gòu)安排”或“固定回報(bào)”的PPP項(xiàng)目，雙方可從以下角度協(xié)商并采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施：

　　(1)依據(jù)現(xiàn)行PPP法規(guī)政策，完善項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，在滿足合法合規(guī)性要求的前提下保障社會(huì)資本方合理收益的獲取;

　　(2)通過(guò)政府方對(duì)項(xiàng)目公司付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)貼的調(diào)整安排，社會(huì)資本方作為項(xiàng)目公司股東通過(guò)分紅方式獲取投資收益。

　　三PPP項(xiàng)目采用“明股實(shí)債”的成因分析

　　“明股實(shí)債”現(xiàn)象的產(chǎn)生是多方面因素綜合導(dǎo)致的結(jié)果，其背后也反映了現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目實(shí)踐中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

　　1、缺乏PPP投資法律保障，社會(huì)資本通過(guò)“明股實(shí)債”進(jìn)行自我保護(hù)

　　PPP模式是政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施有賴于政府和企業(yè)之間的平等協(xié)商和契約精神。而在投資周期時(shí)間較長(zhǎng)、當(dāng)前對(duì)社會(huì)投資人權(quán)益缺失法律保障環(huán)境的情況下，基于理性投資人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的厭惡，以及對(duì)于政府方股東或其指定的回購(gòu)主體背后的政府信用所抱有的幻想，社會(huì)資本方通過(guò)“明股實(shí)債”尋求自我保護(hù)也在情理之中。因此，通過(guò)加快推進(jìn)PPP的立法建設(shè)來(lái)保障投資人的投資權(quán)益,既是PPP頂層設(shè)計(jì)較為關(guān)鍵的一環(huán),也是PPP發(fā)展的迫切需要。

　　2、現(xiàn)有PPP政策執(zhí)行力度不夠，各方對(duì)于違規(guī)后果認(rèn)識(shí)不足

　　如前所述，雖然國(guó)務(wù)院辦公廳、發(fā)改委、財(cái)政部為規(guī)范PPP項(xiàng)目頻繁發(fā)文，但是多數(shù)文件的效力層級(jí)仍然停留在國(guó)務(wù)院及各部委的規(guī)范性文件層面，缺少更高層級(jí)的法律法規(guī)作為基礎(chǔ)法律保障。同時(shí)，針對(duì)PPP項(xiàng)目中可能產(chǎn)生的相關(guān)違規(guī)行為，各規(guī)范性文件欠缺完備的法律責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致無(wú)論是政府方還是社會(huì)資本方對(duì)于違規(guī)后果的認(rèn)識(shí)不足?？陀^而言，在政府方作出盲目承諾而最終卻因各種原因無(wú)法安排財(cái)政支付資金來(lái)源的情況下，社會(huì)資本方不僅將可能無(wú)法如期獲得事先期望的回報(bào)，由此還將增加政府方的債務(wù)規(guī)模，兩敗俱傷，顯然是雙方都不愿看到的。

　　3、參與主體對(duì)于PPP的認(rèn)識(shí)不足，對(duì)合理風(fēng)險(xiǎn)分配的理解不到位

　　“明股實(shí)債”讓本應(yīng)由社會(huì)資本承擔(dān)的投資風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際由政府方或其指定的機(jī)構(gòu)承擔(dān)，如此進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配有違PPP項(xiàng)目的特征要求。PPP的核心是政府方和社會(huì)資本方基于平等協(xié)商的理念，按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)合作共贏。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)分配取決于各方的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，以達(dá)到降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率、最小化風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后果的目的。社會(huì)資本方作為PPP項(xiàng)目的投資人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作，在通過(guò)提供公共服務(wù)獲得合理的投資回報(bào)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)承擔(dān)項(xiàng)目投資過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。另外，若是政府方承諾社會(huì)資本方以固定回報(bào)或約定回購(gòu)社會(huì)資本方的股權(quán)，即無(wú)論項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)狀況如何，社會(huì)資本方都可以按照事先的約定向政府方收取固定收益，社會(huì)資本方不承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和后果，這必然會(huì)使得社會(huì)資本方?jīng)]有動(dòng)力做好項(xiàng)目設(shè)計(jì)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。

　　4、PPP項(xiàng)目重融資建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)服務(wù)的觀念未改變

　　“明股實(shí)債”現(xiàn)象客觀上反映了當(dāng)前PPP項(xiàng)目實(shí)踐中各方對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的普遍重視不夠。當(dāng)前，評(píng)價(jià)地方PPP項(xiàng)目推進(jìn)工作成效的主要標(biāo)準(zhǔn)是融資方案是否落實(shí)、社會(huì)資本方是否選定、工程是否開工或竣工等，更多是強(qiáng)調(diào)落地率，實(shí)際開展的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證“兩個(gè)論證”的形式大于實(shí)質(zhì)。政府方對(duì)社會(huì)資本方在相關(guān)領(lǐng)域的運(yùn)營(yíng)能力和經(jīng)驗(yàn)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和說(shuō)明、績(jī)效考核的指標(biāo)和方法等實(shí)際關(guān)注較少、重視不夠，而社會(huì)資本方也更多強(qiáng)調(diào)如何融資、如何建設(shè)等問(wèn)題，對(duì)于運(yùn)營(yíng)方案的安排則較為簡(jiǎn)略。這些問(wèn)題都需要按照現(xiàn)行PPP規(guī)范要求加以完善。

　　5、社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目退出機(jī)制有所顧慮

　　通常情況下，社會(huì)資本方在運(yùn)營(yíng)期滿后按PPP項(xiàng)目合同約定完成移交是其最為理想的退出方式。然而，由于PPP項(xiàng)目合作周期較長(zhǎng)，與現(xiàn)有融資工具存在期限錯(cuò)配，許多金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)的流動(dòng)性尤為關(guān)注;同時(shí)PPP項(xiàng)目本身較為復(fù)雜，合作期內(nèi)存在各種不確定性因素，社會(huì)資本可能會(huì)考慮提前退出。另外，受國(guó)務(wù)院辦公廳和各部委的PPP相關(guān)規(guī)定的影響，通常在合同條款中往往存在對(duì)于股權(quán)變更的諸多限制，使得社會(huì)資本方難以通過(guò)其他市場(chǎng)化的運(yùn)作方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資退出。因此，只有為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出機(jī)制，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目的流動(dòng)性，才有可能在提升項(xiàng)目吸引力的同時(shí)，降低“明股實(shí)債”現(xiàn)象的發(fā)生概率。

　　6、政府履約保證不夠?qū)е律鐣?huì)資本信心不足

　　PPP項(xiàng)目中，政府方和社會(huì)資本方處于平等的法律地位，權(quán)利義務(wù)對(duì)等，國(guó)務(wù)院辦公廳和各部委的PPP相關(guān)規(guī)定也一再?gòu)?qiáng)調(diào)雙方必須樹立契約理念，堅(jiān)持平等協(xié)商、互利互惠、誠(chéng)實(shí)守信、嚴(yán)格履約。但是，從我國(guó)目前的PPP項(xiàng)目實(shí)踐看，針對(duì)社會(huì)資本方的違約情形通常都設(shè)置了投標(biāo)保函和履約保函等擔(dān)保措施，而對(duì)政府方的履約擔(dān)保，基于客觀上大多數(shù)項(xiàng)目政企雙方談判地位的不對(duì)等，有的政府方連納入預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃的承諾都不愿出具，要求政府方提供其他形式的履約擔(dān)保措施實(shí)際上也較為困難。在此情況下，雖然理論上社會(huì)資本方可通過(guò)仲裁和司法等途徑尋求救濟(jì)，但成本高、周期長(zhǎng)，實(shí)際效果差。缺少必要的政府違約擔(dān)保，客觀上造成政府方和社會(huì)資本方之間的履約擔(dān)保機(jī)制不對(duì)等，這也是社會(huì)資本方采用諸如“明股實(shí)債”之類“自力救濟(jì)”方式的重要原因。

　　7、地方政府投融資平臺(tái)法律體系的不完善

　　我國(guó)現(xiàn)行法律不允許地方政府直接在資本市場(chǎng)從事融資活動(dòng)，但是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要大規(guī)模的資金支持，城投公司作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體的出現(xiàn)，大大緩解了地方政府的財(cái)政壓力。實(shí)踐中，明股實(shí)債也是政企雙方合意的產(chǎn)物，在此類項(xiàng)目中，政企雙方都有意將城投公司作為PPP項(xiàng)目政府方部分或者全部支出責(zé)任的承接主體，支撐這一交易安排的基礎(chǔ)實(shí)際仍是政府信用。而當(dāng)平臺(tái)公司與債權(quán)人之間出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)糾紛時(shí)，債權(quán)人的權(quán)益實(shí)際將很難得到法律上的充分保護(hù)。地方政府投融資平臺(tái)法律體系的不完善，也是導(dǎo)致“明股實(shí)債”現(xiàn)象的重要原因。

　　8、缺乏保障管理監(jiān)督的信息公開制度

　　“明股實(shí)債”以更隱蔽的形式存在于PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，與缺乏保障輿論監(jiān)督的信息公開制度體系也高度相關(guān)。我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》等現(xiàn)行法律雖然對(duì)項(xiàng)目有信息公開的要求，卻沒有具體的信息公開操作細(xì)則。雖然財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知(財(cái)金[2015]166號(hào))規(guī)定了需要披露的信息包括PPP項(xiàng)目基礎(chǔ)信息，以及PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)資格預(yù)審公告、采購(gòu)文件、確認(rèn)談判備忘錄、預(yù)中標(biāo)或成交結(jié)果、項(xiàng)目合同文本、中標(biāo)或成交結(jié)果等采購(gòu)信息，但是未能明確公開時(shí)間、公開方式等細(xì)節(jié)，也沒有規(guī)定信息披露的管理機(jī)構(gòu)、信息披露最低要求、違法者的法律責(zé)任以及相關(guān)執(zhí)法權(quán)等內(nèi)容，無(wú)法實(shí)現(xiàn)管理機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾對(duì)于項(xiàng)目的有力監(jiān)管和有效監(jiān)督。

　　四PPP項(xiàng)目“明股實(shí)債”應(yīng)對(duì)建議

　　如前所述，“明股實(shí)債”現(xiàn)象的出現(xiàn)與政府方和社會(huì)資本方都有關(guān)，需要政府方和社會(huì)資本雙方共同努力，轉(zhuǎn)變錯(cuò)誤觀念。

　　1、加快PPP法律法規(guī)體系建設(shè)，培育政府與社會(huì)資本方的契約精神

　　PPP作為制度供給的創(chuàng)新，其順利運(yùn)行和長(zhǎng)久發(fā)展，離不開法治建設(shè)和契約精神建設(shè)的合力作用。公共產(chǎn)品與服務(wù)項(xiàng)目通常前期投資額高、回報(bào)周期長(zhǎng)、影響項(xiàng)目的因素多、收益不確定性大，非政府主體在參與這些項(xiàng)目時(shí)會(huì)考慮進(jìn)入后的風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)加快法律法規(guī)建設(shè)，推進(jìn)相關(guān)立法，填補(bǔ)現(xiàn)階段PPP領(lǐng)域的立法空白，同時(shí)注重制定法律法規(guī)保障非政府主體的利益，規(guī)范政府和社會(huì)資本的責(zé)權(quán)利關(guān)系。只有通過(guò)法律法規(guī)來(lái)保障非政府主體利益，營(yíng)造良好的投資環(huán)境，PPP模式才能夠得到有效推廣。

　　2、加大PPP政策執(zhí)行力度，對(duì)違規(guī)行為嚴(yán)格追究法律責(zé)任

　　雖然《預(yù)算法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)政府違法舉借債務(wù)、違法使用財(cái)政資金的行為明確了法律責(zé)任，但是在實(shí)踐中難以與PPP項(xiàng)目形成有效的銜接。為杜絕“明股實(shí)債”現(xiàn)象的發(fā)生，避免PPP項(xiàng)目成為政府違規(guī)舉債的灰色地帶，必須從立法源頭上加大PPP政策的執(zhí)行力度，通過(guò)設(shè)置相關(guān)法律責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制并依法追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任來(lái)糾正PPP項(xiàng)目中的違規(guī)行為，營(yíng)造更加健康良好的項(xiàng)目投資環(huán)境。

　　3、重視政府方與社會(huì)資本方之間的風(fēng)險(xiǎn)合理分配

　　PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配是否合理是影響PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素之一，政府方和社會(huì)資本方都應(yīng)該本著合作共贏的態(tài)度就項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行洽商并合理進(jìn)行分配。在分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，不僅應(yīng)該遵從對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的原則，還應(yīng)遵從承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配和承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限的原則;為保證政府方和社會(huì)資本方權(quán)利和義務(wù)的平衡，在合同中還應(yīng)設(shè)置調(diào)整條款，當(dāng)出現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目有利的變化時(shí)，要進(jìn)行對(duì)稱性風(fēng)險(xiǎn)分配。風(fēng)險(xiǎn)分配作為風(fēng)險(xiǎn)管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)貫穿項(xiàng)目合同期的全過(guò)程，公共部門和私人部門應(yīng)該采用有效的措施管理各自分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)并盡可能幫助對(duì)方管理風(fēng)險(xiǎn)，從而保證項(xiàng)目的正常進(jìn)行[1]。

　　4、重視社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)責(zé)任和績(jī)效考核制度

　　PPP項(xiàng)目全生命周期包含了前期投資建設(shè)和后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)兩個(gè)階段，其中多數(shù)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng)達(dá)10~30年，社會(huì)資本方需要通過(guò)后期運(yùn)營(yíng)并提供符合績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的公用服務(wù)以獲取收益。因此，除了融資能力、項(xiàng)目策劃能力、風(fēng)險(xiǎn)管控能力等，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)重視社會(huì)資本方的運(yùn)營(yíng)能力。如果運(yùn)營(yíng)能力不足則會(huì)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響到社會(huì)資本投資回報(bào)的取得。另外，在具體PPP項(xiàng)目交易安排中，還應(yīng)當(dāng)重視績(jī)效考核制度的合理設(shè)置，并將政府付費(fèi)與服務(wù)績(jī)效掛鉤，從根源上杜絕固定回報(bào)的情況發(fā)生。

　　5、建立健全PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的投資退出機(jī)制

　　當(dāng)前PPP模式中可行的社會(huì)資本退出方式主要包括股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)回購(gòu)、資產(chǎn)證券化等，這些方式各有利弊且尚未能規(guī)范化運(yùn)作。但是，隨著PPP項(xiàng)目交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)的建立和我國(guó)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的逐步完善，PPP產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)未來(lái)可以為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出通道[2]，為更多的社會(huì)資本在項(xiàng)目全生命周期各個(gè)階段參與PPP項(xiàng)目提供更多的信息和便利。隨著相關(guān)法律法規(guī)的逐步健全，PPP項(xiàng)目社會(huì)資本應(yīng)結(jié)合自身情況和項(xiàng)目特點(diǎn),依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式，主動(dòng)選擇更為靈活的退出路徑。

　　6、建立政府違約擔(dān)保基金，增強(qiáng)社會(huì)資本投資信心

　　政府違約擔(dān)?；鹗歉骷?jí)政府共同對(duì)社會(huì)資本就實(shí)施PPP項(xiàng)目的一種守信承諾措施，其對(duì)政府部門自律行為能夠產(chǎn)生正面的影響。一方面，擔(dān)?；鹩筛骷?jí)政府方集體作出公開承諾，并由上一級(jí)政府進(jìn)行管理，這些機(jī)制的安排，能有效避免各類不合理的利益訴求對(duì)政府管理PPP項(xiàng)目的影響，有利于政府和社會(huì)資本雙方合理協(xié)商、平等合作;另一方面，是通過(guò)搭建擔(dān)?；疬@一共同平臺(tái)，創(chuàng)建利益共同體，有助于對(duì)個(gè)別政府成員的不守信行為進(jìn)行有效監(jiān)督，促進(jìn)成員之間互相監(jiān)督、共同授信，進(jìn)而確保PPP項(xiàng)目合同的科學(xué)規(guī)范簽署及有效履行[3]。

　　7、健全地方政府投融資平臺(tái)的相關(guān)法律體系

　　國(guó)外不少國(guó)家對(duì)于政府投資行為都有相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行約束。例如美國(guó)的《證券交易法》、《投資公司法》、《投資顧問(wèn)法》、《投資者保護(hù)法》等一系列法律，都可約束政府的投資行為。截止目前，我國(guó)關(guān)于地方政府投資的法律文件主要有《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》以及一些規(guī)范性文件。這些文件對(duì)于地方政府的投資行為雖然具有一定的約束作用，但是規(guī)定較為原則。因此，規(guī)范起見，我國(guó)也應(yīng)針對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的職能定位、內(nèi)部監(jiān)管以及外部監(jiān)督等方面盡早出臺(tái)專門的法律法規(guī)[4]。

　　8、建立健全PPP項(xiàng)目信息披露制度

　　建立項(xiàng)目信息公開制度能夠防止政府和私人部門權(quán)力尋租和地方政府的短期行為，對(duì)于提升政府公信力、確保PPP項(xiàng)目順利實(shí)施將會(huì)有很大的幫助。因此，為了PPP的健康發(fā)展，建立健全PPP項(xiàng)目的信息披露制度已是刻不容緩[5]。建立健全PPP項(xiàng)目信息披露制度，首先應(yīng)在財(cái)金[2015]166號(hào)文的基礎(chǔ)上對(duì)披露方式、時(shí)間和標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行細(xì)化。其次，為社會(huì)公眾搭建切實(shí)可用的監(jiān)督平臺(tái)，以及與之配套工作機(jī)制，包括信息對(duì)稱、隱私保護(hù)、整改過(guò)程與結(jié)果公示等。最后，可以考慮適時(shí)引入獨(dú)立的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)擬披露和已披露的PPP項(xiàng)目信息進(jìn)行驗(yàn)證，并將其驗(yàn)證報(bào)告予以公示，有助于提高信息管理的效率和水準(zhǔn)，避免信息公開制度流于形式。[6]

　　五小結(jié)

　　PPP的核心要求之一就是要由社會(huì)資本方承擔(dān)項(xiàng)目的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)責(zé)任及風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目是一種投資行為，而投資既可能盈利也可能虧損。社會(huì)資本方能否如期獲取合理投資回報(bào)關(guān)鍵要看其能否提高管理水平、有效控制成本，特別是能否通過(guò)其運(yùn)營(yíng)管理的參與提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)獲取績(jī)效付費(fèi)，實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。因此，社會(huì)資本方的回報(bào)不應(yīng)是固定回報(bào)。無(wú)論是固定回報(bào)還是回購(gòu)安排或是明股實(shí)債，本質(zhì)上都是政府方的變相融資行為，都會(huì)構(gòu)成政府的債務(wù)性支出，使得社會(huì)資本方獲得了實(shí)際上的債權(quán)人地位，這與PPP的內(nèi)在要求是對(duì)立和沖突的，是典型的偽PPP，應(yīng)當(dāng)禁止。

　　政府與社會(huì)資本雙方都應(yīng)該深入了解PPP的理念精髓，讓PPP在市場(chǎng)參與者之間充分競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)資源的優(yōu)化配置。政企雙方只有通過(guò)事先良好的溝通和明確的約定，建立對(duì)雙方都有約束力的履約保障機(jī)制，才能在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目全生命周期的共贏目標(biāo)。

【相關(guān)閱讀】

• 建筑民企PPP項(xiàng)目再獲政策利好
• 全國(guó)首條PPP高速公路項(xiàng)目開通運(yùn)營(yíng)
• PPP模式助力九江治水 總投資達(dá)76.99億元
• 中國(guó)鐵建聯(lián)合體中標(biāo)122.95億元公路PPP項(xiàng)目
• 中國(guó)PPP發(fā)展形成“三大方陣”
• 第三屆中國(guó)PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規(guī)范發(fā)