PPP與政府采購(gòu)有何關(guān)聯(lián)

發(fā)布日期：2015-01-30來(lái)源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　核心提示：傳統(tǒng)的政府采購(gòu)一般是付出現(xiàn)金、即刻提貨，而PPP的重要特征是：政府描述產(chǎn)出要求，與私營(yíng)企業(yè)簽訂20—30年的長(zhǎng)期采購(gòu)合同，私營(yíng)企業(yè)按合同生產(chǎn)本該由政府生產(chǎn)、提供的產(chǎn)品(服務(wù))，企業(yè)主要承擔(dān)財(cái)務(wù)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而政府則將短期投資變成長(zhǎng)期向企業(yè)購(gòu)買服務(wù)?！　　∈藢萌腥珪?huì)明確提出建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。對(duì)應(yīng)這種改革部署，公私合作伙伴(PPP)等模式一時(shí)成為社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)。特別是在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇的情況下，人們更加看重PPP對(duì)于緩解財(cái)政壓力、推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的意義。其實(shí)，PPP早在20世紀(jì)末就被引入國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，并作為項(xiàng)目融資的代名詞被廣泛宣傳。然而，記者在查閱相關(guān)資料時(shí)發(fā)現(xiàn)，有學(xué)者提出PPP不僅是融資模式，而且是一種公共采購(gòu)形式。在大力倡導(dǎo)政府購(gòu)買服務(wù)的時(shí)代條件下，PPP模式與政府采購(gòu)的關(guān)系究竟如何?

　　PPP、政府采購(gòu)與財(cái)政資金關(guān)于PPP的概念目前還沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的定義，現(xiàn)在較受國(guó)內(nèi)學(xué)界認(rèn)可的概念是：所謂PPP，是指政府公共部門與民營(yíng)部門合作過(guò)程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能，同時(shí)也為民營(yíng)部門帶來(lái)利益。“通過(guò)這種合作和管理過(guò)程，可以在不排除并適當(dāng)滿足私人部門投資營(yíng)利目標(biāo)的同時(shí)，為社會(huì)更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫潔認(rèn)為，PPP是一種管理模式，包含與此相符的諸多具體形式，比如BOT、BT、BOO等。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，財(cái)政不可能負(fù)擔(dān)如此巨大的投資量，而應(yīng)該通過(guò)財(cái)政資金的杠桿作用，帶動(dòng)社會(huì)資金參與。PPP就是一種發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用的形式。那么，PPP模式如何促進(jìn)發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用呢?孫潔從PPP運(yùn)行的三個(gè)特征作了解釋：一是民營(yíng)部門與政府公共部門是伙伴關(guān)系，存在一個(gè)共同的目標(biāo)，即在合作項(xiàng)目中，以最少的資源實(shí)現(xiàn)最多的產(chǎn)品或服務(wù)，民營(yíng)部門的利潤(rùn)追求和公共部門的公共福利追求在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)中共同實(shí)現(xiàn);二是利益共享，即共享PPP的社會(huì)成果，以及共享私人部門、民營(yíng)企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得的投資回報(bào);三是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，PPP模式以承擔(dān)能力來(lái)劃分風(fēng)險(xiǎn)，從而能使項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)最小化。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院副院長(zhǎng)姜愛(ài)華認(rèn)為，PPP模式可以說(shuō)是政府采購(gòu)的一種形式，共同提高財(cái)政資金的使用效益。從公共財(cái)政的角度看，PPP模式將私人資本引入公共財(cái)政領(lǐng)域，通過(guò)促進(jìn)發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，推動(dòng)公共財(cái)政管理改革。這也就意味著將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入了公共資本領(lǐng)域，使私人資本與公共資本在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域展開(kāi)良性競(jìng)爭(zhēng)，從而促使公共資本使用效率提高。

　　區(qū)別于傳統(tǒng)政府采購(gòu)形式據(jù)記者了解，美國(guó)交通部于2007年在向國(guó)會(huì)提交的報(bào)告中，就已經(jīng)開(kāi)宗明義地指出“PPP本質(zhì)上是一種采購(gòu)形式”。除美國(guó)外，其他國(guó)家也將PPP定義為一種采購(gòu)形式，比如，澳大利亞政府于2008年發(fā)布的《國(guó)家公私合作指南》，在政策框架卷中，對(duì)PPP的描述是“作為采購(gòu)方法的PPP是公共部門與私人部門就生產(chǎn)資產(chǎn)或交付服務(wù)而簽訂的合同關(guān)系廣泛譜系的一部分”;歐盟則將PPP分類圖命名為“項(xiàng)目采購(gòu)選擇”。既然美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家都認(rèn)為PPP是一種政府采購(gòu)形式，為何在國(guó)內(nèi)，政府采購(gòu)已經(jīng)發(fā)展了十幾個(gè)年頭，PPP模式一直都很少被提及，實(shí)踐中的應(yīng)用也非常有限?接受采訪的專家對(duì)此表達(dá)了一致的看法：更確切地說(shuō)，PPP是公共采購(gòu)形式，而且PPP項(xiàng)目采購(gòu)區(qū)別于傳統(tǒng)的政府采購(gòu)形式。所謂公共采購(gòu)，即政府部門、事業(yè)單位、公共組織以及非營(yíng)利的國(guó)有企業(yè)，用法定的形式和程序購(gòu)買貨物、工程和服務(wù)的行為，它包括買斷、承包、租賃、許可權(quán)的轉(zhuǎn)讓等，主體和對(duì)象范圍、采購(gòu)形式等都比國(guó)內(nèi)法律意義上的政府采購(gòu)更寬泛。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部標(biāo)準(zhǔn)定額研究所李明哲，在《PPP的認(rèn)識(shí)誤區(qū)與公共服務(wù)改革》中對(duì)這種區(qū)別做了具體解釋：“在PPP模式下，政府不再是公共產(chǎn)品(服務(wù))的投資者和生產(chǎn)者，而是向私營(yíng)企業(yè)采購(gòu)大宗產(chǎn)品(服務(wù))的機(jī)構(gòu)。傳統(tǒng)的政府采購(gòu)一般是‘付現(xiàn)’，即付出現(xiàn)金、即刻提貨，而PPP政府采購(gòu)的重要特征是：政府‘描述產(chǎn)出要求’，與私營(yíng)企業(yè)簽訂20—30年的長(zhǎng)期采購(gòu)合同，私營(yíng)企業(yè)按合同生產(chǎn)本該由政府生產(chǎn)、提供的產(chǎn)品(服務(wù))，企業(yè)主要承擔(dān)財(cái)務(wù)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而政府則將短期投資變成長(zhǎng)期向企業(yè)購(gòu)買服務(wù)。”另外，PPP采購(gòu)是項(xiàng)目采購(gòu)，可能涉及生產(chǎn)產(chǎn)品(服務(wù))的資產(chǎn)歸屬問(wèn)題。例如，BOT類合同可能包括資產(chǎn)的權(quán)屬與轉(zhuǎn)移條款，資產(chǎn)在合同期滿前屬于私人部門，在合同到期后一般被無(wú)償交給公共部門。

　　政府購(gòu)買服務(wù)的有效機(jī)制

　　政府購(gòu)買服務(wù)在黨的十八屆三中全會(huì)決定中多次被提及，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。近年來(lái)，PPP模式也從公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域逐漸向公共服務(wù)領(lǐng)域延伸擴(kuò)展，如研究開(kāi)發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、職業(yè)培訓(xùn)、囚犯改造等經(jīng)濟(jì)服務(wù)領(lǐng)域，社區(qū)服務(wù)、社會(huì)福利、安全保障、環(huán)境規(guī)劃、基礎(chǔ)教育等社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授王叢虎認(rèn)為，作為一個(gè)服務(wù)型政府，通過(guò)PPP模式來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供機(jī)制的多元化和高效化，無(wú)疑將是我國(guó)未來(lái)必須解決的重大問(wèn)題。政府購(gòu)買公共服務(wù)絕不是簡(jiǎn)單的買賣合同關(guān)系，而是應(yīng)該充分借鑒公私伙伴關(guān)系模式下的不同購(gòu)買方式，如合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助、憑單、法令委托、出售、無(wú)償贈(zèng)與、清算、撤出、放松管制等，通過(guò)多種多樣的民營(yíng)化渠道實(shí)現(xiàn)政府提供公共服務(wù)的多樣性、效益性、節(jié)約性和效率性。孫潔也進(jìn)一步補(bǔ)充道：在公共服務(wù)方面，為最大限度滿足人們對(duì)公共服務(wù)的需求，理想的模式是通過(guò)公私合作的方式來(lái)提供。其要點(diǎn)是，政府公共部門確定所需服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，具體服務(wù)由私人部門提供，提供價(jià)格可通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)或雙方議價(jià)等方式形成。

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