國際上PPP項目的失敗案例

發(fā)布日期：2015-02-05來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　由于PPP模式的復(fù)雜性，國際上有不少PPP項目在運(yùn)營中出現(xiàn)巨大財務(wù)虧損，導(dǎo)致項目公司破產(chǎn)，最終仍由政府提供公共服務(wù)，造成公共資金浪費(fèi)和項目延期。項目設(shè)計中風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)不合理是許多PPP項目失敗的根本原因。此外，政府能力不足、私營合作方選擇失當(dāng)、融資方案不合理等也可能導(dǎo)致PPP項目的失敗。本文介紹了英法海峽隧道、墨西哥收費(fèi)公路工程及菲律賓電力供應(yīng)三個國際上PPP項目的失敗案例，并對其失敗原因進(jìn)行了分析，旨在為完善PPP項目設(shè)計與實施提供借鑒。

　　案例一：英法海峽隧道項目

　　英法海峽隧道(ChannelTunnel)橫穿多佛爾海峽，連接英國多佛爾和法國桑加特，全長約50km(其中37.2km在海底，12.8km在陸地下面)，堪稱20世紀(jì)最大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。1981年9月11日，英法兩國首腦宣布英法海峽隧道必須由私營部門出資建設(shè)經(jīng)營。1986年經(jīng)過公開競標(biāo)，英法政府與英國的海峽隧道集團(tuán)和法國法蘭西曼徹公司組成的聯(lián)合體簽署特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)建設(shè)經(jīng)營海峽隧道55年(含建設(shè)期7年)。兩國還承諾在2020 年前不會修建具有競爭性的第二條海峽隧道。項目最初投資預(yù)算為60.23億英鎊，其中10.23億為股權(quán)資金，由英國的海峽隧道集團(tuán)和法國法蘭西曼徹公司各出資79%和21%。由海峽隧道集團(tuán)和法蘭西曼徹公司股東組成的TransMancheLink(TML)聯(lián)合體是項目的總承包商，負(fù)責(zé)施工、安裝、測試等。1986年8月13日，上述兩家公司聯(lián)合成立合伙制公司——歐洲隧道公司作為項目運(yùn)營主體，并與TML簽訂施工合同。隧道于1987年12月15日正式動工，1994年5月6日正式投入運(yùn)營。

　　英法兩國在推出海峽隧道項目時主要出于推進(jìn)歐洲一體化的政治考量，但在建設(shè)和運(yùn)營過程中對項目缺乏足夠的監(jiān)督管理和必要支持。兩國雖承諾在2020年前不會修建具有競爭性的第二條海峽隧道，但由于項目建成后輪渡、航空等傳統(tǒng)跨越海峽方式的價格競爭影響了歐洲隧道公司的收入，因而無法保證隧道經(jīng)營者因“項目唯一性”而獲得穩(wěn)定的投資回報。此外，英法政府在建設(shè)期間要求增加安全管理和環(huán)保措施導(dǎo)致了施工成本的增加和工期的延遲，在施工結(jié)束后又延遲發(fā)放歐洲隧道公司的營運(yùn)許可證書，使得隧道正式開通時間一拖再拖，項目現(xiàn)金流進(jìn)一步惡化。在項目公司要求下，兩國政府最終于1997年同意將特許期限由55年延長至99年，但是項目公司在運(yùn)營的前十幾年背負(fù)了巨大的財務(wù)負(fù)擔(dān)，苦苦經(jīng)營，最終于2006年不得不申請破產(chǎn)保護(hù)。2007年7月2日，債務(wù)重組后的歐洲隧道集團(tuán)在倫敦和巴黎交易所上市，接替歐洲隧道公司負(fù)責(zé)隧道的經(jīng)營。

　　案例二：墨西哥收費(fèi)公路工程項目

　　為彌補(bǔ)政府交通投資的不足，墨西哥政府在1989-1994年間實行“收費(fèi)公路工程”，共計授予私營部門55條收費(fèi)路的特許經(jīng)營權(quán)，吸引私營資本超過 100億美元，將該國收費(fèi)高速公路網(wǎng)由1989年的4500公里延長到1994年的9900公里。但由于項目特許經(jīng)營方案設(shè)計不合理、建設(shè)成本增加、交通流量估算失實以及1994年12月爆發(fā)的墨西哥“龍舌蘭危機(jī)”引發(fā)的比索大幅貶值，導(dǎo)致私營項目公司運(yùn)營困難，紛紛倒閉。墨政府被迫成立專門的政府信托基金來接收23條收費(fèi)路爛攤子，代破產(chǎn)公司向銀行和道路建設(shè)公司清付未償債務(wù)總計76億美元，占當(dāng)時該國GDP的1%以上。與此同時，墨政府將仍由私營部門營運(yùn)的32條收費(fèi)路的特許經(jīng)營期限延長至20年以上，以增強(qiáng)項目的投資回報能力。

　　分析認(rèn)為，私營項目公司在墨西哥收費(fèi)公路工程中的失敗與項目設(shè)計方案和招投標(biāo)制度的不合理有很大關(guān)系。一是項目“最短特許經(jīng)營期方案獲勝”的中標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)直接導(dǎo)致特許經(jīng)營期限過短(最初中標(biāo)項目的最長期限僅為15年)，收費(fèi)過高。二是過于寬松的競標(biāo)人資格初選條件使得許多中標(biāo)人對前期工程設(shè)計投入不夠，導(dǎo)致項目建設(shè)開始后投資遠(yuǎn)超預(yù)算，造成項目完工滯后。三是項目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整不夠靈活以及對交通流量預(yù)測過于樂觀又加重了項目公司的財務(wù)困難，導(dǎo)致項目最終失敗。這是一個由于政府機(jī)構(gòu)能力不足、項目風(fēng)險分擔(dān)和招投標(biāo)制度設(shè)計不合理而導(dǎo)致PPP項目失敗的典型案例。此后，墨西哥政府吸取教訓(xùn)，進(jìn)一步完善和改進(jìn)了高速公路領(lǐng)域的PPP項目運(yùn)作制度。

　　案例三：菲律賓電力供應(yīng)項目

　　上世紀(jì)80年代，菲律賓面臨嚴(yán)重的電力短缺，情況嚴(yán)重時全國每天平均停電8-10小時。當(dāng)時居于行業(yè)壟斷地位的菲國家電力公司無力在短期內(nèi)增加發(fā)電裝機(jī)容量彌補(bǔ)供應(yīng)缺口。在此背景下，菲律賓政府于1987年7月發(fā)布第215號政府令，向私營部門開放電力市場，允許私營投資者以BOT(建設(shè)-運(yùn)營-移交)方式建設(shè)獨(dú)立電廠，向國家電力公司售電。1991-1993年短短三年間，國家電力公司就完成25個BOT合同談判，涉及新增發(fā)電裝機(jī)300萬千瓦以上。與此同時，其他的電網(wǎng)公司也向私營部門投資的電廠購電，用電大戶則紛紛籌建自備電廠。1993年，菲政府宣布度過電力短缺危機(jī)，但之后國家電力公司仍在向私營部門購買發(fā)電裝機(jī)以建立“保險容量”。當(dāng)時菲國內(nèi)普遍認(rèn)為電力危機(jī)后經(jīng)濟(jì)將快速增長，電力需求也將同步增長?；谝陨鲜袌鲱A(yù)測，菲政府制訂了電力部門繼續(xù)大發(fā)展的規(guī)劃。國家電力公司也按照這個規(guī)劃繼續(xù)與私營部門合作通過BOT模式擴(kuò)大發(fā)電裝機(jī)容量。截至1997年，國家電力系統(tǒng)共簽署了37個BOT合同，涉及發(fā)電裝機(jī)600萬千瓦。

　　1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，國家電力公司出于種種原因，仍與私營部門簽訂了總裝機(jī)為284.1萬千瓦的BOT協(xié)議。隨著危機(jī)的深化，菲電力系統(tǒng)供給過剩問題凸現(xiàn)。2002年，菲電力需求峰值僅為749.7萬千瓦，相當(dāng)于電力系統(tǒng)從私營部門購買發(fā)電總裝機(jī)的三分之二。與此同時，國家電力公司PPP項目運(yùn)作能力和經(jīng)驗不足以及BOT合同風(fēng)險分擔(dān)設(shè)計不合理帶來的嚴(yán)重后果也開始顯現(xiàn)。當(dāng)初電力公司和獨(dú)立電廠BOT合同中的購電協(xié)議均采取了“take-or-pay”條款，即電力公司按照電廠發(fā)電量而不是實際調(diào)度上網(wǎng)電量支付費(fèi)用，承擔(dān)全部市場需求變化風(fēng)險。這導(dǎo)致電力公司最終又將此部分額外電力的購買費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，造成電價高漲。由于國家電力公司與私營投資者簽訂的都是長期合同，消費(fèi)者一直支付著本地區(qū)僅次于日本的第二高電價(目前零售電價約合2元人民幣/度)。電價的居高不下也削弱了菲制造業(yè)的國際競爭力，對該國經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的不利影響。

　　通過以上三個國際上PPP項目的失敗案例，可以看出合理的風(fēng)險分擔(dān)是PPP項目成功的關(guān)鍵，政府承擔(dān)過多或過少項目風(fēng)險都可能導(dǎo)致項目失敗。由于在行業(yè)知識和專業(yè)技能方面相對不足，政府在與私營部門進(jìn)行合同談判時往往處于不利地位，應(yīng)通過吸納外部人才和加強(qiáng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)能力來逐步彌補(bǔ)。此外，對已完成項目的總結(jié)分析也是政府積累PPP項目運(yùn)作經(jīng)驗的重要途徑。

【相關(guān)閱讀】

• 水利PPP項目案例——南寧市竹排江上游植物園段流域治
• 美國喬治王子郡海綿城市PPP案例
• PPP案例實施——縣級市政道路
• 全球最著名的產(chǎn)業(yè)新城PPP案例——倫敦道克蘭商務(wù)新城
• PPP案例｜華夏幸福的幸福密碼可以復(fù)制嗎？
• 四個境外基礎(chǔ)設(shè)施PPP的經(jīng)典案例