PPP項目政府方如何依法選擇合作伙伴？

發(fā)布日期：2015-05-14來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　對于政府和社會資本合作，有一句形象的比喻：ppp是一段婚姻，而不是一場婚禮。一個PPP的成功因素是多方面的，而失敗的PPP只需要一個因素足以。在眾多因素中，找對合作伙伴對于項目成敗有著至關(guān)重要的影響。因此，在國務(wù)院以及中央部委的多份政策性文件中，都將PPP項目采購作為重要的內(nèi)容予以規(guī)定。鑒于此，本中心將推出系列文章，就PPP項目的采購問題予以全面、深入的法律解讀，歡迎大家的關(guān)注。

　　一、PPP項目采購的概念

　　所謂PPP項目采購，是指政府為達成權(quán)利義務(wù)平衡、物有所值的PPP項目合同，遵循公開、公平、公正和誠實信用原則，按照相關(guān)法規(guī)要求完成PPP項目識別和準(zhǔn)備等前期工作后，依法選擇社會資本合作者的過程。對此，財政部76號文明確提出，地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門，按照《政府采購法》及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項目合作伙伴。要綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗和財務(wù)實力等因素，擇優(yōu)選擇誠實守信、安全可靠的合作伙伴。

　　二、PPP項目采購方式及其適用范圍

　　(一)招標(biāo)方式

　　根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進行招標(biāo)：(一)大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目;(二)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目;(三)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。前款所列項目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院發(fā)展計劃部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制訂，報國務(wù)院批準(zhǔn)。法律或者國務(wù)院對必須進行招標(biāo)的其他項目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定。依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條的規(guī)定，2000年原國家發(fā)展計劃委員會報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，明確了依法必須進行招標(biāo)的工程建設(shè)項目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)該規(guī)定，規(guī)定范圍內(nèi)的各類工程建設(shè)項目，包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，達到下列標(biāo)準(zhǔn)之一的，必須進行招標(biāo)：(一)施工單項合同估算價在200萬元人民幣以上的;(二)重要設(shè)備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上的;(三)勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)的采購，單項合同估算價在50萬元人民幣以上的;(四)單項合同估算價低于第(一)、(二)、(三)項規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但項目總投資額在3000萬元人民幣以上的。

　　值得注意的是，由于上述規(guī)定設(shè)置的招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)當(dāng)時的經(jīng)濟社會發(fā)展水平和物價水平確定的，隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，上述情況已發(fā)生了變化，《規(guī)定》設(shè)置的強制招標(biāo)范圍、標(biāo)準(zhǔn)限額顯得過寬、過低，鑒于這種情況，國務(wù)院法制辦公室于2014年3月24日發(fā)布了關(guān)于《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定(修訂)(送審稿)》公開征求意見的通知，擬對必須進行招標(biāo)的建設(shè)項目的范圍進行修改。

　　根據(jù)我國《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)。公開招標(biāo)是指招標(biāo)人以招標(biāo)公告的方式邀請不特定的法人或其他組織投標(biāo)，邀請招標(biāo)是指招標(biāo)人以投標(biāo)邀請書的方式邀請?zhí)囟ǖ姆ㄈ嘶蚱渌M織投標(biāo)。具體來說，公開招標(biāo)是由招標(biāo)人按照法定程序發(fā)布招標(biāo)公告，所有符合條件的供應(yīng)商或承包商都可以平等參加投標(biāo)競爭，從中擇優(yōu)選擇中標(biāo)者的招標(biāo)方式，其范圍更廣、競爭性更強，更體現(xiàn)公平公正。邀請招標(biāo)，也稱為有限競爭招標(biāo)或選擇性招標(biāo)，是一種由招標(biāo)人選擇若干供應(yīng)商或承包商，向其發(fā)出投標(biāo)邀請，由被邀請的供應(yīng)商、承包商投標(biāo)競爭，從中選定中標(biāo)者的招標(biāo)方式。邀請招標(biāo)的特點是：(1)邀請投標(biāo)不使用公開的公告形式;(2)接受邀請的單位才是合格投標(biāo)人;(3)投標(biāo)人的數(shù)量有限。

　　就采購貨物或者服務(wù)而言，應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式的具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購項目，由國務(wù)院規(guī)定;屬于地方預(yù)算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。

　　公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。不論是工程、貨物或服務(wù)，達到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的必須使用公開招標(biāo)方式，只有符合特定條件才能適用邀請招標(biāo)：

　　(一)工程。國務(wù)院發(fā)展計劃部門確定的國家重點項目和省級政府確定的地方重點項目不適宜公開招標(biāo)的，經(jīng)國務(wù)院發(fā)展計劃部門或省級政府批準(zhǔn)可以進行邀請招標(biāo)。

　　(二)服務(wù)和貨物。具有特殊性，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購的或者采用公開招標(biāo)方式的費用占政府采購項目總價值的比例過大的貨物、服務(wù)，在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門的批準(zhǔn)的，可以采用邀請招標(biāo)方式。

　　對于法律沒有強制要求招標(biāo)的的建設(shè)項目，有關(guān)單位也可以自行選擇招標(biāo)的方式。

　　《政府采購法》規(guī)定的政府采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價和國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式，并明確公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。

　　但由于PPP項目所具有的項目資金量大、后續(xù)監(jiān)管鏈條長、采購需求的復(fù)雜性以及合同的復(fù)雜性等特點，公開招標(biāo)方式不一定適合PPP項目。因此，財政部113號文和215號文均提到，公開招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。

　　(二)非招標(biāo)方式

　　1. 競爭性談判

　　競爭性談判是由采購人或者采購代理機構(gòu)直接邀請三家以上的供應(yīng)商就采購事宜依照法定程序進行談判的采購方式，同時應(yīng)當(dāng)滿足下列情形之一：(一)招標(biāo)后沒有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的;(二)技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的;(三)采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的;(四)不能事先計算出價格總額的。

　　2. 單一來源采購

　　單一來源采購，顧名思義，是由于種種原因只從某一供應(yīng)商處直接購買的采購方式。根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來源方式采購：(一)只能從唯一供應(yīng)商處采購的;(二)發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的;(三)必須保證原有采購項目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。

　　3. 競爭性磋商

　　競爭性磋商是財政部為了適應(yīng)推進政府購買服務(wù)、推廣PPP模式所進行的一項制度創(chuàng)新，屬于《政府采購法》第二十六條所規(guī)定的“國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式”。競爭性磋商，是指采購人、政府采購代理機構(gòu)通過組建競爭性磋商小組與符合條件的供應(yīng)商就采購貨物、工程和服務(wù)事宜進行磋商，供應(yīng)商按照磋商文件的要求提交響應(yīng)文件和報價，采購人從磋商小組評審后提出的候選供應(yīng)商名單中確定成交供應(yīng)商的采購方式。適用于以下項目：(一)政府購買服務(wù)項目;(二)技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的;(三)因藝術(shù)品采購、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的;(四)市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項目;(五)按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實施條例必須進行招標(biāo)的工程建設(shè)項目以外的工程建設(shè)項目。達到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)采購項目，擬采用競爭性磋商采購方式的，采購人應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前，報經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，依法向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準(zhǔn)。

　　事實上，根據(jù)《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》第四條的規(guī)定，不僅是競爭性磋商有報批的程序，只要是達到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)采購項目，擬采用非招標(biāo)采購方式的，采購人都應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前，報經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準(zhǔn)。

　　三、PPP項目采購與普通政府采購的不同之處

　　2014年的最后一天，財政部同時發(fā)布了214、215號文(《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，下稱《PPP項目采購辦法》)，PPP項目采購的重要性由此可見一斑?！禤PP項目采購辦法》第四條明確，PPP項目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購5種方式，沒有把詢價這一普通政府采購的方式規(guī)定在內(nèi)。此外，與普通政府采購相比，《PPP項目采購辦法》的主要創(chuàng)新之處在于：一是為了保證PPP項目采購過程順暢高效和實現(xiàn)“物有所值”價值目標(biāo)，新增了競爭性磋商這一新的采購方式，引入了兩階段采購模式。二是為了保證PPP項目采購的成功率和減少后續(xù)爭議，新增了強制資格預(yù)審、現(xiàn)場考察和答疑、采購結(jié)果及合同文本公示等規(guī)范性要求。三是為了保證項目采購的質(zhì)量和效果，創(chuàng)新了采購結(jié)果確認談判、項目實施機構(gòu)可以自行選定評審專家等程序。四是為了維護國家安全和發(fā)揮政府采購政策功能，要求必須在資格預(yù)審公告、采購公告、采購文件、項目合同中列明采購本國貨物和服務(wù)、技術(shù)引進和轉(zhuǎn)讓等政策要求。五是結(jié)合PPP項目金額大、后續(xù)監(jiān)管鏈條長等特點，創(chuàng)新了監(jiān)管方式，對項目履約實行強制信用擔(dān)保，用市場化手段引入擔(dān)保機構(gòu)進行第三方監(jiān)管，以彌補行政監(jiān)督手段的不足。同時，要求項目采購?fù)瓿珊蠊_項目采購合同，引入社會監(jiān)督。六是針對PPP項目復(fù)雜程度高和采購人專業(yè)性不足的實際，明確具備相應(yīng)條件和能力的政府采購代理機構(gòu)可以承擔(dān)PPP項目政府采購業(yè)務(wù)，提供PPP項目咨詢服務(wù)的機構(gòu)在按照財政部對政府采購代理機構(gòu)管理的相關(guān)政策要求進行網(wǎng)上登記后，也可以從事PPP項目采購代理業(yè)務(wù)。

　　綜上，關(guān)于PPP項目的采購，我國法律和有關(guān)政策有許多具體的規(guī)定，這對于PPP模式的推廣和在實踐中的成功運作具有重要的意義。但另一方面，由于PPP在我國仍處于探索階段，政府方如何依法選擇合適的社會資本方建立長期合作伙伴關(guān)系仍有許多需要進一步探討和思考的問題。比如，PPP項目一般包括建設(shè)期和運營期，其性質(zhì)如何界定?是否能夠直接劃入工程、服務(wù)和貨物中的某一類?如果相關(guān)法律規(guī)定存在模糊、歧義，必然會導(dǎo)致實踐中理解不一，而各地在適用公開招標(biāo)還是非公開招標(biāo)方式的問題上也會出現(xiàn)比較大的隨意性，也就不利于我國政府和社會資本合作提供良好的公共服務(wù)和產(chǎn)品這一初衷的實現(xiàn)。華資盟整理編輯

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