PPP 項目政府采購不應“缺位”

發(fā)布日期：2015-05-18來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　現(xiàn)在各方面所關(guān)注的PPP模式，主要是從緩解財政壓力，化解政府債務的戰(zhàn)略高度來探討，對具體戰(zhàn)術(shù)問題，尤其是如何通過完善的程序來化解PPP項目潛在風險尚無深入的解讀探究。執(zhí)行PPP項目的主體、方法和流程各不相同，特別是引入合作方的方式千差萬別，應用政府采購規(guī)則來完善其采購流程以規(guī)避風險還沒有成為共識。

　　從定義看，PPP模式即 Public— Private—Partnership 的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權(quán)協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結(jié)果。因此，實質(zhì)上PPP模式就是政府依據(jù)自身掌握的公共資源，通過購買服務的方式，由社會力量來替政府提供本來應該由政府所提供的公共服務。

　　明確了這一概念，也就明確了PPP模式的實質(zhì)是政府購買服務，是政府采購工作貫徹十八屆三中全會所提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”精神的重要途徑。因此，政府采購在PPP項目執(zhí)行過程中， 不應也不能 “缺位”。從PPP模式的特點以及存在的風險看，政府采購能夠有效發(fā)揮防范項目風險的作用。

　　PPP模式的主要特點包括：是一種新型的項目融資模式，可以使私人資本更多地參與到項目中，將其在投資建設中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項目中來，有效地實現(xiàn)對項目建設與運行的控制。在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，可以提高建設項目服務質(zhì)量，形成公私雙方互利共贏的長期目標。其機制新、管理活、責權(quán)利明確，比傳統(tǒng)的由政府單獨建設、運營的模式更為高效。

　　當然，PPP模式也潛藏著各種風險。以往國內(nèi)外經(jīng)驗表明，風險識別與防范工作不容忽視。PPP項目主要參與主體是政府和社會資本，存在著政治、商業(yè)、技術(shù)、公共關(guān)系、管理、財務、營運等各類風險，還包括采購風險。因采購失敗而導致責任不清、債務糾紛、項目延誤、質(zhì)量失控直至建設或運營失敗的項目不乏先例。政府作為政策、服務標準的制定者，也是項目的發(fā)起人和負責人，應承擔政策性風險;而社會資本受商業(yè)利益驅(qū)動，則要承擔項目過程中產(chǎn)生的商業(yè)性風險。

　　PPP項目由傳統(tǒng)方式轉(zhuǎn)向公私合作制，出發(fā)點是希望實現(xiàn)風險轉(zhuǎn)移，將部分風險特別是商業(yè)性風險從政府向社會資本轉(zhuǎn)移，但是現(xiàn)實情況下，卻常常事與愿違。政府往往承擔了過多的風險。比如，政府在與社會資本合作方面的知識和經(jīng)驗不足，承擔了一些本不應承擔的商業(yè)風險，包括匯率風險，項目收益低于預測值的風險等，甚至還包括債務風險。要避免這些問題，撇開其他因素不談，是否選擇了負責任又有能力的合作方甚為關(guān)鍵。這就需要在選擇過程中充分體現(xiàn)政府的意圖和政策導向，同時充分發(fā)揮市場的決定性作用，通過競爭性方式來產(chǎn)生。在這方面，政府采購大有可為。

　　從具體建設流程看，政府采購更不能缺位。PPP項目建設流程可分為三個主要階段：第一階段是前期準備階段，包括可行性研究、方案設計、融資安排、政策規(guī)制直至最終確定合作方;第二階段是項目建設階段，主要是落實建設單位保質(zhì)按期完成項目建設;第三階段是項目運營達成目標直至完成產(chǎn)權(quán)的最終轉(zhuǎn)移。三個階段都需要發(fā)生大量采購活動。

　　第一階段需要征集可行性研究、方案設計等一系列咨詢研究單位，并由其完成可行性研究分析、建設方案、法律、財務、融資、項目回報等專業(yè)問題。這些工作所需費用均由財政資金安排，明顯屬于政府采購規(guī)范范圍。同時，在選擇合作者時，既需要成功征集到有意愿有能力的合作者，又需要防范小范圍操作導致 “設租” 和 “尋租”的發(fā)生，避免公共利益被私人資本侵占，也需要通過規(guī)范的政府采購來實現(xiàn)。

　　第二階段需要完成項目承建、監(jiān)理、材料供應等一系列與項目建設直接相關(guān)的采購。此類采購主要是由項目公司按照有利于項目建設的原則來完成，政府不能越位包辦，強制其執(zhí)行政府采購程序。但政府仍應監(jiān)督其采購過程，防止市場主體之間的利益輸送導致項目質(zhì)量及運營受到威脅。政府監(jiān)督應是通過政策制度安排，通過建設規(guī)范市場體系，制訂發(fā)布采購指南和范本，來引導和規(guī)范項目公司的采購進程。這里既有防止政府越位問題，也要防止缺位問題。

　　第三階段是項目運營階段，企業(yè)有自主經(jīng)營的權(quán)利，政府不能橫加干涉，但仍需對企業(yè)的運營活動是否符合項目協(xié)議相關(guān)約定進行監(jiān)督， 尤其是在運營后期即將移交產(chǎn)權(quán)階段，更要重點監(jiān)控。另外，項目運營期間的社會影響、績效評價、環(huán)境評價等，也是政府應該監(jiān)控的范圍。這些工作除了政府部門依法依規(guī)實施外，也需要借助社會力量共同參與，這就涉及到政府采購服務工作。

　　面對撲面而來的PPP熱潮，政府采購界做好準備了嗎?我們應如何適應、推動和引領(lǐng)PPP模式采購工作的完善?

　　1.統(tǒng)一認識，提高對PPP模式的認知，把PPP項目采購作為政府采購改革特別是政府購買服務的戰(zhàn)略性問題加以研究，作為政府采購加入GPA的應對策略來研究。尤其是財政部應在全國范圍從戰(zhàn)略高度組織研究力量，打破現(xiàn)有散兵游勇式的研究格局。

　　2.做好法律制度調(diào)整。抓住我國加入GPA 的契機，推動《政府采購法》和《招標投標法》的整合工作。要以壯士斷腕的精神，徹底打破原來因部門利益而形成的分割的政府采購市場，將政府采購市場變?yōu)檎嬲墓膊少徥袌觥?/p>

　　3.重視規(guī)則制定和修改，設計好PPP項目采購規(guī)范流程。尤其是要形成全國統(tǒng)一的PPP項目服務招標指南、工程招標指南和貨物招標指南。這些指南的編制，應集國家之力編寫，并可借助包括世界銀行等國際機構(gòu)以及國際知名咨詢機構(gòu)的力量乃至技術(shù)合作資金支持。

　　4.抓緊機構(gòu)整合和人才培養(yǎng)，包括整合政府采購代理機構(gòu)與重點招投標機構(gòu)，組成具有較高專業(yè)能力的采購代理機構(gòu)，發(fā)揮各自所長實現(xiàn)專業(yè)化配置，建設行業(yè)自律組織、在大專院校設置定向?qū)I(yè)進行人才培養(yǎng)， 推進社會咨詢機構(gòu)發(fā)展強化項目需求研究等。

　　作為一個服務型政府，通過PPP模式來實現(xiàn)公共服務提供機制的多元化和高效化，無疑將是我國未來必須解決的重大問題，政府采購改革在此項工作中絕不能缺位。

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