PPP成功推廣，還欠點(diǎn)什么？

發(fā)布日期：2015-06-10來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　無基建不復(fù)蘇，但問題是，錢從哪里來?財(cái)政收入下滑，土地出讓金雪崩，43號文約束舉債，唯一的希望就在PPP。我們看好PPP在中國的發(fā)展?jié)摿?。根?jù)世界銀行數(shù)據(jù)，截止到2013年，我國PPP累計(jì)投資規(guī)模約為1278億美元，與巴西(2707億美元)、印度(3274億美元)等發(fā)展中國家相比有巨大空間。近期隨著中央加強(qiáng)引導(dǎo)和地方積極推進(jìn)，一季度PPP項(xiàng)目簽約率低的情況正在逐步改善。從相關(guān)PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)來看，未來PPP的成功推廣需要以下五大要素的支持。

　　一：政府引導(dǎo)整合，緩解信息不對稱

　　PPP 的本質(zhì)是政府、市場和項(xiàng)目的資源整合，各方風(fēng)險和收益共擔(dān)。這個過程中往往會出現(xiàn)信息不對稱：作為PPP項(xiàng)目的共同參與者，在招標(biāo)立項(xiàng)階段，政府相對于社會資本方可能更具信息優(yōu)勢;而在簽約后項(xiàng)目通常由社會資本方負(fù)責(zé)融資、建設(shè)與運(yùn)營，政府主要職責(zé)是監(jiān)管，以協(xié)調(diào)政府、社會資本方與公眾之間的利益，在此階段，社會資本方比政府更了解項(xiàng)目。因此，為使PPP項(xiàng)目成功簽約與實(shí)施，政府需要加強(qiáng)引導(dǎo)，消除信息不對稱。

　　在招標(biāo)立項(xiàng)階段，政府需加強(qiáng)項(xiàng)目相關(guān)信息的披露。PPP項(xiàng)目通常前期投資大且主要由社會資本方承擔(dān)，回報周期長，影響項(xiàng)目收益的因素多。社會資本在決定是否參與項(xiàng)目時，通常需綜合考慮多種因素，如當(dāng)項(xiàng)目為公路時，需了解當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(影響交通量)、城市規(guī)劃、交通規(guī)劃、交通量、建筑原材料分布等。政府應(yīng)在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，盡可能多地提供相關(guān)信息，以輔助社會資本方做決策，降低其觀望心理。

　　此外，政府還需為PPP項(xiàng)目搭建推介平臺。為確保項(xiàng)目能夠成功實(shí)施，PPP項(xiàng)目對參與企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況、專業(yè)資質(zhì)、相關(guān)經(jīng)驗(yàn)都有一定要求。若PPP項(xiàng)目宣傳力度不足，可能會造成某地方政府推出PPP項(xiàng)目但當(dāng)?shù)責(zé)o符合條件參與項(xiàng)目的企業(yè)，而有實(shí)力且有意愿參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)卻缺少渠道了解相關(guān)項(xiàng)目。因此，構(gòu)建連通PPP項(xiàng)目及相關(guān)公司的宣傳平臺很有必要。國家發(fā)改委于近日在其官方網(wǎng)站開辟PPP項(xiàng)目庫專欄，涉及1043個項(xiàng)目，總投資約為1.97萬億，每個項(xiàng)目均公布了建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模、投資額、政府參與方式及責(zé)任人聯(lián)系方式等。陜西、河北、江蘇等省份也舉辦了PPP項(xiàng)目推介會，集中向市場推廣各自的項(xiàng)目。

　　二：增強(qiáng)地方政府信用，建立信用評價機(jī)制

　　導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的幾個原因，包括法律保障體系不健全、審批決策周期長、政治影響大、配套設(shè)施不完善、項(xiàng)目收益無保障和政府信用風(fēng)險高等，其中政府信用風(fēng)險高被認(rèn)為是主要的風(fēng)險。比如，地方政府承諾超過公眾需求與地方財(cái)政實(shí)力所能支撐的高回報、承諾違反了現(xiàn)行法律制度、地方政府新建或改建與PPP項(xiàng)目形成直接競爭關(guān)系的其他項(xiàng)目等，都會產(chǎn)生信用風(fēng)險，危害合作方的利益，使項(xiàng)目合作被迫終止。

　　未來PPP要想大范圍推廣，地方政府必須講信用，從中央角度來講，可以推動建立有公信力的地方政府信用評價體系，增強(qiáng)地方政府的守信意識。

　　三：項(xiàng)目要具有一定收益性

　　純公益性項(xiàng)目不適宜采用PPP模式。PPP模式通過引入社會資本參與到公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營中去，減少前期財(cái)政資金投入，政府部門和社會資本方利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。對于純公益性項(xiàng)目，僅由政府付費(fèi)購買社會資本方提供的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，對政府而言類似于BT模式，將前期投入資金遞延到項(xiàng)目運(yùn)營期分期支付，政府部門和社會資本方并不能做到利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。

　　因此，項(xiàng)目本身應(yīng)具有一定收益性，依靠使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、政府支付等不同支付機(jī)制組合，而非完全由政府付費(fèi)的純公益性項(xiàng)目。實(shí)際上，目前已簽約的 PPP項(xiàng)目也主要集中在交通設(shè)施、垃圾處理、污水處理、環(huán)保工程等具有一定收益的項(xiàng)目，比如最近推出的濟(jì)青高鐵PPP項(xiàng)目，由于收益前景好，所以資本極其踴躍。相比之下，純公益性項(xiàng)目僅安慶市外環(huán)北路工程PPP項(xiàng)目一個，推進(jìn)相對較慢。

　　四：完善頂層設(shè)計(jì)和制度保障

　　PPP 項(xiàng)目前期投資額高、回報周期長，決定了PPP項(xiàng)目要成功推廣，需建立一個行之有效的保障制度。回報的長周期性決定了收益面臨較大的不確信，通過完善的法律、法規(guī)保障社會資本利益，最大限度消除其對進(jìn)入后風(fēng)險的擔(dān)憂，方能促進(jìn)更多社會資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。首先，需要制定相應(yīng)法律、法規(guī)來保障社會資本的利益。社會資本方和地方政府在PPP項(xiàng)目中實(shí)際地位的不平等，需要通過法律、法規(guī)約束地方政府的違約行為。另一方面，需要制定相關(guān)法律法規(guī)，對原先簽訂的PPP項(xiàng)目進(jìn)行保護(hù)，使其免受法律法規(guī)變動的風(fēng)險。如江蘇某污水處理廠采取BOT模式融資建設(shè)，在合同簽訂后頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回收項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協(xié)商投資回報率。其次，通過財(cái)政稅收政策，給予PPP項(xiàng)目以支持。最后，通過信貸優(yōu)惠、股權(quán)融資等方式，拓寬融資渠道。

　　五：專業(yè)機(jī)構(gòu)做專業(yè)事，政府和社會資本互補(bǔ)共贏

　　引入社會資本參與公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅在于通過少量財(cái)政資金撬動社會資本，更在于社會資本能調(diào)動其專業(yè)能力以更有效率的方式提供更高質(zhì)量的服務(wù)產(chǎn)品。因此，參與PPP項(xiàng)目的社會資本方，需要挑選具有比較優(yōu)勢的專業(yè)機(jī)構(gòu)。一方面，行業(yè)中的龍頭企業(yè)抵御風(fēng)險能力更強(qiáng)，降低項(xiàng)目失敗的概率。另一方面，技術(shù)領(lǐng)先的企業(yè)也可以降低成本，減少使用者和政府部門的支付費(fèi)用。

　　這些行業(yè)的領(lǐng)頭者通常為央企、國企或大型民企。對于這些企業(yè)而言，在獲取項(xiàng)目時更能取得政府的信任，在簽約后的合作過程，也更有雄厚的政府關(guān)系和財(cái)力來處理來自政府和及市場的風(fēng)險。此外，PPP在我國尚處于起步階段，前期參與過PPP項(xiàng)目的，大多為央企、國企或大型民企，這些項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)使企業(yè)更能復(fù)制自己的前期模式。

　　(作者：騰訊財(cái)經(jīng)智庫特約 朱振鑫 ，民生證券研究院宏觀研究員 張德禮 中央財(cái)經(jīng)大學(xué);來源：騰訊網(wǎng)—今日話題)

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