如何開展PPP項目物有所值評價——以江蘇省某輕軌項目為例

發(fā)布日期：2015-08-18來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 來源：現(xiàn)代集團(tuán)PPP事業(yè)部 朱容男

　　 物有所值(Value for Money, 簡稱VFM)，是指一個組織運(yùn)用其可利用資源所能獲得的長期最大利益，是國際上普遍采用的一種評價傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運(yùn)用政府和社會資本合作(Public-Privat Partnership,簡稱PPP)模式的評估體系。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(以下簡稱《操作指南》)要求，“財政部門(政府和社會資本合作中心)會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩個角度開展物有所值評價工作。”本文即從這兩個視角構(gòu)建理論框架，并以江蘇省某輕軌項目為例，簡要評價其采用PPP模式是否物有所值。

　　 一、物有所值評價理論框架

　　 VFM 評估過程貫穿于PPP項目識別、準(zhǔn)備和采購各個階段。定性評價通常在項目識別階段進(jìn)行，由政府本級財政部門(PPP中心)或其委托的行業(yè)主管部門或第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)組織展開評價。與定性評價不同，定量評價可綜合運(yùn)用于項目識別、準(zhǔn)備和采購階段。在不同階段，定量評價通過對PPP項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進(jìn)行比較，來對PPP模式是否能夠降低項目全生命周期的成本進(jìn)行考量。

　　 (一)定性評價體系

　　 1、定性評價內(nèi)容及方式

　　 定性評價重點(diǎn)關(guān)注項目采用PPP模式與采用傳統(tǒng)政府采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運(yùn)營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭等。在進(jìn)行PPP定性評價的過程中，政府需要關(guān)注項目內(nèi)外層面難以量化的要求，以實現(xiàn)項目運(yùn)作的公眾滿意。

　　 定性評價方式主要根據(jù)項目基本條件、所處環(huán)境、行業(yè)趨勢、政府財政實力、社會資本運(yùn)營能力等方面，利用專家的實踐經(jīng)驗以及主觀的判斷和分析能力，對項目做出是否適合開展PPP模式運(yùn)營的判斷，通常采用問卷調(diào)查和專家咨詢的方式進(jìn)行。

　　 2、定性評價指標(biāo)構(gòu)建

　　 我司根據(jù)《操作指南》確定的基本框架，本著客觀、科學(xué)、實用、可比等原則，梳理出以操作、產(chǎn)出等七大核心要素，法律環(huán)境、服務(wù)供應(yīng)等二十二個關(guān)鍵指標(biāo)為基礎(chǔ)的綜合評價體系。

　　 (1)操作要素。著力于全面完整地分析政府運(yùn)作PPP項目的可行性和能力適配度，主要包括法律環(huán)境、市場先例、項目規(guī)模、資產(chǎn)壽命、財政承受、政府管理、規(guī)范要求、合同整合等指標(biāo)。

　　 (2)產(chǎn)出要素。側(cè)重社會效益的多重考察，主要包括服務(wù)供應(yīng)、社會效益、環(huán)保安全等指標(biāo)。

　　 (3)風(fēng)險要素。重點(diǎn)了解政府與社會資本之間的風(fēng)險分配的優(yōu)化程度，主要包括風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險管理等指標(biāo)。

　　 (4)成本要素。關(guān)注整個運(yùn)營期限內(nèi)的收入支出預(yù)期及精確性，主要包括成本可預(yù)測性、收入預(yù)期等指標(biāo)。

　　 (5)效率要素。探索引入社會資本后的項目運(yùn)作提升空間，主要包括資產(chǎn)利用、運(yùn)維要求、績效考核等指標(biāo)。

　　 (6)競爭要素。聚焦分析項目競價機(jī)制的完善程度，主要包括運(yùn)作透明度、項目吸引力、市場容量等指標(biāo)。

　　 (7)創(chuàng)新要素。重點(diǎn)分析政府給予的創(chuàng)新空間，主要以創(chuàng)新潛力為綜合考量指標(biāo)。

　　 (二)定量評價體系

　　 1、定量評價內(nèi)容

　　根據(jù)《操作指南》，VFM 的定量評價方法可以表示為PPP模式下的全生命周期財政支出(Life Cycle Cost，簡稱LCC)凈現(xiàn)值(用 LCCPPP表示)與傳統(tǒng)采購方式下的財政支出凈現(xiàn)值(用LCC政府采購表示)相比的降低值，即： 當(dāng) VFM 大于 0 時，說明項目采用PPP 模式運(yùn)作要比傳統(tǒng)政府采購模式更有效率，全生命周期成本更低，因而可以采用 PPP 模式;反之，當(dāng) VFM小于 0 時，則說明項目采用PPP 模式運(yùn)作與傳統(tǒng)模式相比不能有效提高效率、降低費(fèi)用，即該項目不適合進(jìn)行PPP 模式運(yùn)作。

　　 2、PSC值的計算

　　由于我國在VFM評價方面尚無具體量化的標(biāo)準(zhǔn)，我司采用公共部門比較值(Public Sector Comparator, 簡稱PSC)作為衡量VFM的量化工具。PSC是公共部門通過模擬政府運(yùn)營項目產(chǎn)生的現(xiàn)金流入、流出情況，使用適當(dāng)?shù)恼郜F(xiàn)率計算出來的凈現(xiàn)值，包括初始 PSC、競爭中立調(diào)整、自留風(fēng)險和轉(zhuǎn)移風(fēng)險四部分： (1)初始PSC。初始PSC代表了政府生產(chǎn)和交付項目的基本成本，包括建設(shè)成本、運(yùn)營成本和第三方收入。

　　 (2)競爭中立調(diào)整。競爭中立調(diào)整是指單純由政府運(yùn)營服務(wù)而產(chǎn)生的利或弊，針對這些利弊對成本進(jìn)行增加或減少的調(diào)整。主要包括兩部分，一部分是由于公有制造成的國家稅收義務(wù)上的區(qū)別，一部分是公有制帶來的國家監(jiān)管成本的差異。通過競爭中立調(diào)整可以排除由于政府部門通過公共關(guān)系可以得到的相對私營機(jī)構(gòu)的競爭優(yōu)勢。

　　 (3)風(fēng)險調(diào)整。風(fēng)險調(diào)整度量公共部門承擔(dān)所有風(fēng)險預(yù)期所產(chǎn)生的成本，通過風(fēng)險識別和風(fēng)險量化的方法，會對 PSC 的結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。同時參考過去相似項目的資料和數(shù)據(jù)，對傳統(tǒng)政府采購模式建設(shè)的項目可能遇到的風(fēng)險進(jìn)行識別和復(fù)制，從而量化風(fēng)險。PSC 只包含重要風(fēng)險之中可量化的部分，不可量化的部分則通過定性評價來評估。

　　 (4)轉(zhuǎn)移風(fēng)險和自留風(fēng)險。在對全部的風(fēng)險進(jìn)行識別并賦值之后，根據(jù)風(fēng)險的承擔(dān)主體不同可以將風(fēng)險分為轉(zhuǎn)移風(fēng)險和自留風(fēng)險。轉(zhuǎn)移風(fēng)險是在 PPP模式下準(zhǔn)備轉(zhuǎn)移給私營部門的風(fēng)險，對于政府是否把風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私營部門決策，評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該以私營部門是否是最有能力、最有效率控制和管理風(fēng)險的一方。自留風(fēng)險是指不合適轉(zhuǎn)移給私營部門的風(fēng)險，需要由政府自行承擔(dān)。

　　運(yùn)用PSC方法進(jìn)行PPP項目VFM定量評價時，只需計算出PSC與LCCPPP的差額即可： LCCPPP是指PPP方式下的全壽命期財政支出凈現(xiàn)值，根據(jù)定量評價所處的PPP階段不同，LCCPPP的計算依據(jù)有所不同。

　　 在項目識別和準(zhǔn)備階段，政府或其委托的第三方咨詢機(jī)構(gòu)可以通過虛擬報價計算LCCPPP值;在項目采購階段，政府或其委托的第三方咨詢機(jī)構(gòu)可以根據(jù)社會資本提交的最終響應(yīng)文件中的實際報價計算LCCPPP值。

　　 二、江蘇省某軌道交通項目物有所值評價分析

　　 (一)項目簡介

　　 江蘇省某軌道交通項目線路全長約28.15km，初步設(shè)計總投資為 358031.32萬元。項目擬采用PPP模式運(yùn)作，當(dāng)?shù)卣怨_招標(biāo)方式采購社會資本者，授權(quán)下屬某國有公司與中標(biāo)社會資本共同出資成立項目公司，并授予項目公司在30年(含建設(shè)期3.5年)內(nèi)融資、設(shè)計、建設(shè)、投資、運(yùn)營等特許經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營期滿后項目公司將土地、基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)等無償移交給政府或其指定接收機(jī)構(gòu)。其中項目公司資本金為總投資的30%，社會資本與政府方的持股比例為7:3。

　　 (二)物有所值定性評價

　　 項目采用問卷型的專家評分機(jī)進(jìn)行物有所值定性評價。為了保證專家評分的可靠性和精確性，定性評價采用兩階段評分機(jī)制。第一階段，以100分為標(biāo)準(zhǔn)，邀請4位專家參考行業(yè)經(jīng)驗和PPP運(yùn)作要求確定22項關(guān)鍵指標(biāo)的平均權(quán)重。第二階段，邀請當(dāng)?shù)卣⒄鲑Y方以及第三方機(jī)構(gòu)等14位專家根據(jù)項目實施方案對關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行逐一評分，分值標(biāo)準(zhǔn)為1到10，指標(biāo)評分與VFM的可能性成正比關(guān)系，形成項目的關(guān)鍵指標(biāo)平均評分。最后，加權(quán)統(tǒng)計的結(jié)果顯示，該項目VFM定性指標(biāo)得分約為708.5，超出基準(zhǔn)分?jǐn)?shù)600，說明該項目在既定專家情況下符合VFM定性評價的要求。

　　 (三)物有所值定量評價

　　 該項目采用傳統(tǒng)政府采購模式和PPP模式下政府支出對比值如表1所示，可見采用PPP模式運(yùn)作后支出現(xiàn)值相比傳統(tǒng)模式下PSC支出現(xiàn)值共節(jié)約17579.46萬元，即VFM>0。因此，從定量分析的視角該項目PPP運(yùn)作可行。

　　 (四)評價結(jié)果

　　 通過定性指標(biāo)體系構(gòu)建和專家評分完成項目的VFM定性評價，在此基礎(chǔ)上利用PSC法模擬公共部門進(jìn)行類似軌道交通投資的整體支出義務(wù)，與政府在本項目中的實際預(yù)算支出進(jìn)行對比，完成VFM定量評價。結(jié)果顯示，無論從定性角度還是從定量角度出發(fā)，該輕軌項目均適合采用PPP模式。

　　 三、結(jié)語

　　 隨著PPP、模式從試驗階段到應(yīng)用階段的廣泛普及，政府和社會資本的實踐經(jīng)驗均在逐步豐富和累積，但目前我國尚未形成統(tǒng)一、合適的決策工具和方法來判斷項目是否應(yīng)該使用 PPP模式。在實際操作中，若地方政府疏于評價VFM效果，盲目地推行PPP模式，可能會造成項目運(yùn)作效率低下、成本虛高的境況，使得地方政府在未來承擔(dān)更重的財政負(fù)擔(dān)，甚至出現(xiàn)一些不必要的糾紛。因此，在PPP模式迅速擴(kuò)張、全面推進(jìn)的當(dāng)下，地方政府在決定是否使用PPP模式之前，有一套切實可行的物有所值評價方案是十分迫切且必要的。

【相關(guān)閱讀】

• 關(guān)于召開“工地標(biāo)準(zhǔn)化、信息化及裝配式建筑典型項目觀
• 中施企協(xié)信息化專家委員會組織調(diào)研組到中建一 局集團(tuán)
• “工地信息化、智能化產(chǎn)品應(yīng)用案例介紹 及成果展示交
• 財政部斬斷地方政府土儲貸款，城投公司轉(zhuǎn)型路在何方？
• PPP模式對建企意味著什么？
• 軌道交通行業(yè)PPP模式操作問與答