PPP模式下的政商關(guān)系分析

發(fā)布日期：2015-09-15來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 2014年11月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式”。各地政府相繼推出了一批PPP示范項(xiàng)目，通過(guò)進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)資本特別是民間資本的積極作用。PPP模式盡管不是新鮮事物，不論是國(guó)外可借鑒的經(jīng)驗(yàn)還是國(guó)內(nèi)操作實(shí)踐都十分豐富，但當(dāng)前在政府力推下依然出現(xiàn)了“政府一頭熱，民間資本冷”的局面，落地項(xiàng)目不多。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處在“舊常態(tài)”向“新常態(tài)”轉(zhuǎn)變的過(guò)渡階段，特別是中央關(guān)于“四個(gè)全面”部署，使得政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府職能轉(zhuǎn)變、政商關(guān)系都顯現(xiàn)出新的趨勢(shì)與特征。在此背景下，本文聚焦PPP這一參與方眾多、利益與風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的投融資模式中政商關(guān)系的特殊性，基于對(duì)南昌市部分政府職能部門(mén)、項(xiàng)目實(shí)施單位及金融機(jī)構(gòu)的調(diào)研，分析了目前PPP推廣和運(yùn)營(yíng)中在政商關(guān)系方面存在的突出問(wèn)題及其影響因素，最后就構(gòu)建合伙型新型政商關(guān)系提出幾點(diǎn)對(duì)策建議。

　　 一、PPP模式中政商關(guān)系的特點(diǎn)

　　 PPP模式適用于公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，涉及政府方（包括財(cái)政部門(mén)和交通、住建、環(huán)保、能源等行業(yè)主管部門(mén)等）和社會(huì)資本方（作為項(xiàng)目合作伙伴）。PPP項(xiàng)目涉及的政商關(guān)系與通常競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域政商關(guān)系既有相似性，又有特殊性。

　　 一方面，政府部門(mén)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交等活動(dòng)，在法律規(guī)范不到位的情況下所擁有的選擇權(quán)會(huì)招致項(xiàng)目招投標(biāo)與實(shí)施中的官商交易，而缺乏制度規(guī)范同樣會(huì)使得政府官員擔(dān)心觸犯黨紀(jì)法律，無(wú)推動(dòng)PPP項(xiàng)目的動(dòng)力。另一方面，PPP模式適用于有較穩(wěn)定現(xiàn)金流的公用事業(yè)項(xiàng)目，運(yùn)作周期一般長(zhǎng)達(dá)10年以上，不僅面臨商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)更會(huì)出現(xiàn)政策風(fēng)險(xiǎn)，這些都決定了PPP項(xiàng)目的政商關(guān)系具有以下特點(diǎn)：

　　 　?。ㄒ唬┚o密合作型關(guān)系。合作伙伴關(guān)系是PPP模式中政商關(guān)系的最大特征。相對(duì)于政府資金全額投資或社會(huì)資本全額投資的項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目能夠結(jié)合政府和社會(huì)資本各自的優(yōu)點(diǎn)，一方面政府部門(mén)特別是行業(yè)主管部門(mén)對(duì)市政工程和公用事業(yè)需求更了解，能夠遴選和發(fā)起潛在項(xiàng)目；另一方面社會(huì)資本方作為合作伙伴，在專(zhuān)業(yè)技術(shù)、項(xiàng)目管理和融資投資上具有優(yōu)勢(shì)，能夠更好滿(mǎn)足公共產(chǎn)品需求。合作的前提是雙方目標(biāo)一致，通過(guò)公共項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)為社會(huì)提供公共物品，滿(mǎn)足公共需求。由于本身相對(duì)復(fù)雜、持續(xù)期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)因素多，項(xiàng)目的成功也需要政府方和社會(huì)資本方構(gòu)建緊密合作型關(guān)系，在項(xiàng)目進(jìn)行中通過(guò)互信談判協(xié)調(diào)利益化解風(fēng)險(xiǎn)。

　　 （二）持續(xù)期較長(zhǎng)。與一般的商業(yè)合作不同，由于PPP項(xiàng)目大多建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，在項(xiàng)目運(yùn)作期間政府和商人之間的協(xié)商、談判、調(diào)整等都屬于長(zhǎng)期關(guān)系，這就要求項(xiàng)目各方建立一種全過(guò)程、全周期的伙伴式關(guān)系。

　　 （三）政府深度參與。政府在PPP模式推廣中，扮演著監(jiān)督者和合作者的角色，承擔(dān)著發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、績(jī)效考核等職責(zé)。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革的決定》提出，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，就是要“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。PPP項(xiàng)目離不開(kāi)政府全程的深度參與，這種“深度”不是對(duì)微觀項(xiàng)目的直接干預(yù)，而是要求政府宏觀上間接引導(dǎo)做好溝通協(xié)調(diào)，確保社會(huì)資本方的商業(yè)利益得到維護(hù)，同時(shí)確保公眾利益的最大化。

　　 　?。ㄋ模┍O(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系。項(xiàng)目招投標(biāo)階段，政府可以在眾多投標(biāo)者中優(yōu)中選優(yōu)。一旦進(jìn)入實(shí)施階段，雙方關(guān)系變成一對(duì)一的關(guān)系，既有合作又伴隨著監(jiān)管，政府一方通常作為監(jiān)管者對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量及運(yùn)營(yíng)考核進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)商業(yè)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中追求利潤(rùn)最大化的同時(shí)是否損害公共利益進(jìn)行監(jiān)管，防止監(jiān)管缺位。

　　 二、PPP項(xiàng)目中政商關(guān)系存在的主要問(wèn)題

　　 （一）政府不斷放寬社會(huì)資本定義，給潛在投資者帶來(lái)困惑。PPP(Public-Private-Partnership)在學(xué)術(shù)界被翻譯為公私伙伴關(guān)系，一般第二個(gè)P特指民營(yíng)部門(mén)?！举Z康、孫潔：公私伙伴關(guān)系PPP的概念、起源、特征與功能，《財(cái)政研究》2009年第10期?！空谕茝VPPP模式中，將PPP譯為政府和社會(huì)資本合作，對(duì)第二個(gè)P（社會(huì)資本）的界定，財(cái)政部2014年底發(fā)布的《PPP模式操作指南》中明確，“社會(huì)資本”是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。這意味著，非本級(jí)政府控制的央企和其他地方的國(guó)有企業(yè)也被歸為社會(huì)資本。今年5月22日國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)改委、央行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦42號(hào)文）規(guī)定，對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，本級(jí)政府下屬的融資平臺(tái)公司也可以作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目。這樣，所有非財(cái)政預(yù)算資金投入均可作為社會(huì)資本。這種寬泛的社會(huì)資本定義盡管名義上保證了各類(lèi)投資主體的公平進(jìn)入地位，但事實(shí)上在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，一些國(guó)有資本利用天然的與政府及國(guó)有金融機(jī)構(gòu)間的關(guān)系爭(zhēng)取收益性PPP項(xiàng)目，從而擠出民間資本，帶來(lái)了新一輪的“所有制歧視”。

　　 （二）法律制度不完善，導(dǎo)致地方政府官員觀望不前。目前的PPP模式熱潮一定程度上是政府在地方債置換、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在資金缺口的情況下不斷推動(dòng)的，《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》《國(guó)家發(fā)展和改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》《PPP項(xiàng)目合同指南》等規(guī)范性文件陸續(xù)出臺(tái)，為PPP項(xiàng)目落地提供了初步的制度保障。但這些政策文件偏引導(dǎo)性、指引性，法律效力較弱。與此同時(shí)，由于規(guī)定過(guò)于原則，操作性不強(qiáng)，也導(dǎo)致了政府官員缺乏推廣PPP模式動(dòng)力。如目前政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)正處于試點(diǎn)階段，缺乏經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，對(duì)于定價(jià)高低沒(méi)有參照，一旦定價(jià)過(guò)高或運(yùn)營(yíng)后利用預(yù)算資金補(bǔ)貼項(xiàng)目會(huì)有向社會(huì)資本方輸送利益之嫌。

　　 在調(diào)研中我們了解到，政府目前推出的一些PPP示范項(xiàng)目屬于非經(jīng)營(yíng)性，缺乏固定收益，很難吸引到資方的投資。或者有非常少量的收入，但是收益并不足以彌補(bǔ)前期的投入，只能靠政府撥款來(lái)維持社會(huì)資本的利益。對(duì)于PPP模式，政府撥款給社會(huì)資本所帶來(lái)收益的政策不明朗，此類(lèi)項(xiàng)目大部分是屬于建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目，目前有意向投資此類(lèi)項(xiàng)目的社會(huì)資本大部分希望可以與業(yè)主單位達(dá)成建筑工程的合作，但是由于目前政府采購(gòu)的流程并不是很清晰，因而出現(xiàn)了政府不敢保證、民營(yíng)企業(yè)不敢進(jìn)入的局面，基本吸引不到社會(huì)資本的投入。

　　 （三）政策風(fēng)險(xiǎn)高，使得企業(yè)擔(dān)心項(xiàng)目全周期內(nèi)利益可能受損。作為政府發(fā)包的工程，盡管設(shè)計(jì)規(guī)劃時(shí)可能投資回報(bào)有保證，但隨著項(xiàng)目推進(jìn)，會(huì)面臨政府換屆、政策變化、行政命令干預(yù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等政策風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)會(huì)擔(dān)心政府優(yōu)先考慮公眾利益而損害投資者的商業(yè)利益。PPP項(xiàng)目的政策性特征決定了在所有風(fēng)險(xiǎn)因素中，政府信用風(fēng)險(xiǎn)高居榜首，在項(xiàng)目后期不履行或者拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，從而給項(xiàng)目帶來(lái)直接或者間接傷害。例如，政府該給補(bǔ)貼不給，價(jià)格限制隨意更改等等。除此之外，推廣PPP模式涉及政府部門(mén)眾多，政出多門(mén)、缺乏協(xié)調(diào)也是造成PPP模式高風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。特別是缺乏專(zhuān)門(mén)的專(zhuān)業(yè)型管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)履行項(xiàng)目采購(gòu)、評(píng)估、第三方監(jiān)管、招投標(biāo)管理、爭(zhēng)議協(xié)調(diào)等監(jiān)管職責(zé)，使得有意向的社會(huì)資本在與政府部門(mén)交往中溝通不暢。當(dāng)前，不論是中央政府還是地方政府推廣PPP模式非常積極，但一些地方同時(shí)也存在著“甩包袱”“變相融資”的傾向，表現(xiàn)在不愿拿出現(xiàn)金流預(yù)期明朗的好項(xiàng)目，與社會(huì)資本的合作缺乏誠(chéng)意。

　　 （四）項(xiàng)目地位不對(duì)稱(chēng)，難以實(shí)現(xiàn)政商平等伙伴關(guān)系。理論上，在PPP項(xiàng)目中不論是政府還是社會(huì)資本均是以平等民事主體身份參與項(xiàng)目，地位平等也是構(gòu)建互信伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦42號(hào)文）提出PPP模式基本原則之一是“重諾履約”，“政府和社會(huì)資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對(duì)等”。但事實(shí)上，政府部門(mén)作為公權(quán)力代表，有可能出于政治原因、經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)壓力等考慮，撕毀原來(lái)簽訂的合同，或運(yùn)用各種行政手段阻礙項(xiàng)目正常運(yùn)作，使得PPP項(xiàng)目中政商雙方難以建立平等伙伴關(guān)系。

　　 　　三、構(gòu)建合伙型新型政商關(guān)系的幾點(diǎn)建議

　　 （一）轉(zhuǎn)變角色、明確定位、構(gòu)建合作關(guān)系。

　　 從政府角度來(lái)看：

　　1.明確定位：就政府方面而言，應(yīng)由過(guò)去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色，轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁㏄PP項(xiàng)目的規(guī)劃者、項(xiàng)目發(fā)起者、PPP項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)者以及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)建設(shè)的維護(hù)者。

　　 2.維護(hù)公共利益：在PPP模式中，政府核心的價(jià)值追求是為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場(chǎng)出發(fā)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的總體策劃、組織招標(biāo)、理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)。

　　 3.兼顧企業(yè)伙伴利益：一方面，應(yīng)正視合作企業(yè)利益訴求，給予合作企業(yè)一定的盈利空間，著力保持項(xiàng)目回報(bào)率與吸引力，難以收回成本的PPP項(xiàng)目，可在法律允許范圍內(nèi)采取捆綁優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目或配備資源的方式，達(dá)到“以豐補(bǔ)歉”的效果。另一方面，兼顧投資的公益性，適當(dāng)控制整體回報(bào)率。同時(shí)，政府和民資投資主要領(lǐng)域的分配，投資中政府還需要對(duì)自身參與建設(shè)的領(lǐng)域進(jìn)行限制和規(guī)范，以防與民爭(zhēng)利。

　　 就民營(yíng)企業(yè)而言：

　　1、明確定位：民營(yíng)企業(yè)應(yīng)是PPP項(xiàng)目的投資者，項(xiàng)目的主要股東，項(xiàng)目穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的受益人，一定時(shí)期的項(xiàng)目用益物權(quán)人。

　　 2、與政府協(xié)調(diào)合作目標(biāo)：PPP項(xiàng)目投資收益最終是由消費(fèi)者承擔(dān)或由消費(fèi)者和政府共同承擔(dān)的。無(wú)論是消費(fèi)者還是政府，都屬于社會(huì)的組成部分，都是政府關(guān)注的項(xiàng)目社會(huì)成本的組成部分。民營(yíng)企業(yè)應(yīng)明確，由于其自身天然的逐利性，始終希望投資收益越大越好，而公共部門(mén)希望社會(huì)成本越低越好，民營(yíng)企業(yè)的項(xiàng)目收益的增加勢(shì)必意味著政府關(guān)注的項(xiàng)目社會(huì)成本的同時(shí)上升。因此，民營(yíng)企業(yè)必須在謀求自身利益最大化的同時(shí)與政府做好合作目的溝通與協(xié)調(diào)，平衡好商業(yè)利益和公共社會(huì)利益。

　　 3、與政府共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)：在原有情況下，政府擁有和運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)成本是相當(dāng)大的，而通過(guò)PPP項(xiàng)目將其中一些風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給能以較低成本進(jìn)行管理的民營(yíng)企業(yè)，因此民營(yíng)企業(yè)項(xiàng)目中承擔(dān)著與其利益正相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)量。

　　 （二）共筑權(quán)責(zé)、明晰風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化契約關(guān)系。PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，政商之間權(quán)利義務(wù)清晰的劃分是成功的關(guān)鍵。在我們對(duì)以往一些PPP項(xiàng)目失敗的原因進(jìn)行剖析，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目最終失敗的要素為：政府信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益不足、市場(chǎng)需求變化、政府決策失誤、政府決策冗長(zhǎng)、法律變更。在調(diào)研的案例中，政府信用風(fēng)險(xiǎn)高居首位，主要是政府在后期不履行后者拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，從而給PPP項(xiàng)目中的政商伙伴關(guān)系帶來(lái)的直接與間接的傷害。

　　 因此，PPP項(xiàng)目中的政商合作應(yīng)當(dāng)按照，財(cái)政部公布的“PPP項(xiàng)目合同指南”規(guī)定，公私雙方應(yīng)當(dāng)在PPP項(xiàng)目合同中明確當(dāng)事人雙方的權(quán)利與義務(wù)，在政府方和項(xiàng)目公司之間合理權(quán)責(zé)邊界，以構(gòu)建良好的政商合作伙伴關(guān)系。

　　 就權(quán)利義務(wù)而言：一方面，政府應(yīng)享有準(zhǔn)入管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)授權(quán)、回收特許權(quán)等權(quán)利。同時(shí)應(yīng)當(dāng)履行：確保準(zhǔn)入制度操作流程透明、信息公開(kāi)、滿(mǎn)足充分競(jìng)爭(zhēng)的要求；建立有反饋異議機(jī)制，對(duì)異議在規(guī)定期間內(nèi)予以答復(fù)；確保私營(yíng)部門(mén)在特許期內(nèi)專(zhuān)有性的權(quán)利并保持有效；對(duì)特許權(quán)因公共利益被收回對(duì)私營(yíng)部門(mén)造成的損失予以補(bǔ)償。

　　 另一方面，民營(yíng)企業(yè)應(yīng)享有投資收益權(quán)、資本退出權(quán)以及部分項(xiàng)目控制權(quán)的同時(shí)，應(yīng)認(rèn)真履行保證提供資質(zhì)信息真實(shí)；負(fù)擔(dān)擅自處分特許權(quán)造成的損失，承擔(dān)違約責(zé)任等義務(wù)。

　　 就風(fēng)險(xiǎn)而言，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)為：一般土地獲取風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)、政治不可抗力風(fēng)險(xiǎn)（包含非因政府方面原因且不在政府方控制下的征收征用和法律變更等）通?？捎烧匠袚?dān)。此外，為項(xiàng)目的實(shí)施政府做好長(zhǎng)期的財(cái)政規(guī)劃，強(qiáng)化跨年度的財(cái)政約束力，保障相關(guān)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼的持續(xù)性。

　　 此外，民營(yíng)企業(yè)應(yīng)承擔(dān)如期完成項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)（包含完工風(fēng)險(xiǎn)、供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目未達(dá)標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)）。此外，獲得項(xiàng)目相關(guān)保險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)，自然不可抗力則由雙方承擔(dān)。

　　 政商雙方應(yīng)秉承誠(chéng)實(shí)信用，契約自治的法律原則，理清并明確政府和社會(huì)資本的“責(zé)權(quán)利益邊界”，使PPP項(xiàng)目中的政商權(quán)利義務(wù)關(guān)系保持長(zhǎng)期穩(wěn)定。

　　 （三）加強(qiáng)制度供給、規(guī)范政商行為。在調(diào)研中，普遍反映PPP模式既要避免政府把社會(huì)資本當(dāng)成接棒融資的“冤大頭”,也要避免新一輪資本尋租的再分配“盛宴”。這就需要以制度供給為路徑，切實(shí)規(guī)范PPP項(xiàng)目中的政商關(guān)系，具體思路為：

　　 1、規(guī)范特許授權(quán)制度。特許權(quán)授是PPP項(xiàng)目構(gòu)建政商伙伴關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。權(quán)利本身的源泉是政府的授予，政府在授權(quán)同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的選定責(zé)任。規(guī)范政府在PPP項(xiàng)目中的特許權(quán)行為，對(duì)建立健康的政商關(guān)系有關(guān)鍵意義。應(yīng)加大制度供給，建立特許權(quán)授予的程序制度、強(qiáng)制性招投標(biāo)制度、責(zé)任追究制度、聽(tīng)證制度等等。這些制度能保證特許權(quán)的行使過(guò)程中兼顧公共利益和私人投資者的利益，實(shí)現(xiàn)利益的平衡。

　　 2、建立第三方居間平臺(tái)。政府與企業(yè)在推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)中，非常需要專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的支持。一方面專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)在“政”“商”之中，扮演著居間者的角色，參與制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化的交易流程，對(duì)項(xiàng)目提供技術(shù)支持。將PPP項(xiàng)目預(yù)算投入之類(lèi)的重大問(wèn)題，由第三方中介平臺(tái)與社會(huì)資本進(jìn)行對(duì)接，能夠是項(xiàng)目運(yùn)行更加科學(xué)化、合理化，并能夠有效地?cái)D壓尋租空間。

　　3.構(gòu)建項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制。政府往往既是相關(guān)政策的制定者，又作為PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管者，集兩種身份于一身，容易引發(fā)監(jiān)管的公正性質(zhì)疑。因此，建立專(zhuān)門(mén)的PPP管制體系，提升管制能力，形成高效的管制體系，讓PPP項(xiàng)目中的政商關(guān)系在陽(yáng)光下運(yùn)行。

　　值得指出，PPP項(xiàng)目是一個(gè)動(dòng)態(tài)的開(kāi)展過(guò)程。各利益相關(guān)者的利益關(guān)系雖然在合同中已經(jīng)得以明確，但是隨著項(xiàng)目的開(kāi)展，有可能出現(xiàn)一些突發(fā)狀況。這種情況下，各利益相關(guān)者之間就必須通過(guò)良好的溝通，來(lái)解決處理這些問(wèn)題，以防一方利益受到嚴(yán)重侵害。通過(guò)建立專(zhuān)門(mén)的PPP管制體系，協(xié)調(diào)常設(shè)管制機(jī)構(gòu)與PPP具體的、多樣化的管制內(nèi)容的矛盾。這個(gè)機(jī)構(gòu)保持相對(duì)獨(dú)立，通過(guò)公正、透明的程序?qū)岔?xiàng)目建設(shè)的全部過(guò)程依照法律和特許合同進(jìn)行管制。監(jiān)管重點(diǎn)是義務(wù)履行、收益與風(fēng)險(xiǎn)分配。在私人投資者方面，是保障履行有關(guān)協(xié)議，監(jiān)督其提供符合標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)，并使其獲得成本補(bǔ)償及合理收益；在公共部門(mén)方面，是保障使用者獲得普遍服務(wù)，取得預(yù)期的社會(huì)效益。

　　 來(lái)源：中華工商時(shí)報(bào)

　　 作者中共江西省委黨校江西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究所助理研究員羅天、孫志杰

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