PPP模式下的項(xiàng)目管理需要造價控制嗎？

發(fā)布日期：2015-11-17來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 自國發(fā)43號文頒發(fā)以來，在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與公共事業(yè)項(xiàng)目領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式已呈如火如荼之勢。從今年初至今國務(wù)院、財政部、發(fā)改委連續(xù)、密集地出臺了多項(xiàng)PPP模式的政策與指導(dǎo)意見，為PPP模式的成功開展保駕護(hù)航。地方政府、社會投資人通過近半年的摸索、學(xué)習(xí)與實(shí)踐，對PPP模式也有了一定的認(rèn)識，不再是初見PPP時的懵懵懂懂。不過，相對來說，PPP模式的復(fù)雜程度遠(yuǎn)甚于傳統(tǒng)的工程承包模式，或者單純的經(jīng)營性項(xiàng)目投資活動。在政府與社會資本合作的方方面面，還有大量的未知領(lǐng)域需要我們不斷的認(rèn)識、探索與完善。本文從政府方監(jiān)管角度，分析PPP項(xiàng)目是否需要傳統(tǒng)的工程造價控制管理。

　　 從投資管理的角度來說，PPP項(xiàng)目的投資是由政府方與社會資本共同出資完成的，且一般情況下社會資本占投資主導(dǎo)地位，建成后的資產(chǎn)運(yùn)營權(quán)也是由以社會投資人主導(dǎo)的項(xiàng)目公司運(yùn)營。PPP模式處處體現(xiàn)著“自主投資”、“市場經(jīng)濟(jì)”的精神。既然項(xiàng)目投資是由社會資本主導(dǎo)的，按照市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律，社會資本應(yīng)當(dāng)與政府方一樣，具有控制投資額過高的自然動力。既如此，那么是否政府方就可以高枕無憂了，不需要再對項(xiàng)目建設(shè)過程進(jìn)行造價控制了，而只需要知道最終的資產(chǎn)價值是多少即可？

　　 這就要繼續(xù)深入探討PPP模式下社會投資人的投資回報方式了。對政府方而言，不同的投資回報方式應(yīng)有不同的政府監(jiān)管方向與監(jiān)管利益。比如說，某一采用BOT運(yùn)作模式合作的污水處理廠，社會資本的投資回報全部依賴于在既定污水處理單價下的污水處理運(yùn)營費(fèi)，且污水價格調(diào)價公式的調(diào)價因子也僅與CPI、社會平均利潤水平等宏觀因素相關(guān)。在這種PPP模式下，政府方的監(jiān)管方向主要放在污水的進(jìn)水量、出水量，以及污水處理的效果等方面，即最終產(chǎn)品的數(shù)量與質(zhì)量方面，而對資產(chǎn)的形成過程、資產(chǎn)的數(shù)量與質(zhì)量等并無直接相關(guān)利益。那么在這種模式下可以說，在資產(chǎn)形成的過程中，社會資本與政府方具有共同的利益目標(biāo)，都具有控制投資額過高的自然動力，也即是說，政府方可以不需要對項(xiàng)目建設(shè)過程進(jìn)行造價監(jiān)管即可實(shí)現(xiàn)投資資金的最優(yōu)化配置。

　　 上述不需要對其資產(chǎn)形成過程開展更多的政府監(jiān)管的PPP項(xiàng)目，其特點(diǎn)就是：投資回報完全來自于自身經(jīng)營，且產(chǎn)品或服務(wù)定價確定，與資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量無關(guān)。這類PPP項(xiàng)目包括城市燃?xì)?、電力、垃圾處理、養(yǎng)老社區(qū)等。

　　 然而，并非所有的PPP模式的項(xiàng)目，都如上述投資回報模式一樣。更多的PPP項(xiàng)目是以資產(chǎn)的移交作為投資回報的途徑，或?yàn)橥緩街唬@就與資產(chǎn)的形成過程、資產(chǎn)的數(shù)量與質(zhì)量直接相關(guān)。換句話說，在PPP項(xiàng)目中，當(dāng)政府最終購買的是資產(chǎn)，而非經(jīng)過運(yùn)營資產(chǎn)產(chǎn)生的最終產(chǎn)品或服務(wù)的話，政府方就需要對PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)價值形成過程進(jìn)行監(jiān)管，因?yàn)樯鐣顿Y人的投資回報額與資產(chǎn)最終額息息相關(guān)。

　　 以保障性住房PPP模式為例來說，政府方最終從PPP項(xiàng)目公司處購買的服務(wù)是保障性住房，這也是PPP項(xiàng)目公司投資、建設(shè)后形成的資產(chǎn)。即當(dāng)形成的資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量等達(dá)到政府采購的原定條件，政府將以其資產(chǎn)的價值作為支付給PPP項(xiàng)目公司投資回報的計算基礎(chǔ)。如通常采用如下公式計算政府方付費(fèi)額：

　　 Fn＝總投資額×Cn×（1+i）n

　　 （說明：Fn為年度付費(fèi)額，總投資額即為資產(chǎn)形成所支出的全部費(fèi)用，Cn為年度支付比例，i為投資回報率，n為特許經(jīng)營年限）。

　　 由上述公式我們就可以發(fā)現(xiàn)，資產(chǎn)形成過程中支出的全部費(fèi)用（建安工程費(fèi)、工程其他費(fèi)、預(yù)備費(fèi)、建設(shè)期利息等）是最終政府付費(fèi)額的關(guān)鍵依據(jù)，因此需要PPP合作方的確認(rèn)與監(jiān)管。它如此重要，以至于直接影響到資產(chǎn)價值的公允性，以及政府方付費(fèi)的最終額度。而事實(shí)上，目前有大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在采用PPP模式運(yùn)作的時候，是采用的以資產(chǎn)移交作為取得投資回報的途徑之一，即資產(chǎn)的“可用性付費(fèi)”。這類PPP項(xiàng)目包括：城市道路、管網(wǎng)、綠化、保障性住房、公立醫(yī)院、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)、市民公園、水利基礎(chǔ)設(shè)施等等。從江蘇省2015年入庫的PPP項(xiàng)目清單中可看到，超過90％的項(xiàng)目是需要采用“可用性付費(fèi)”的投資回報模式的。由此可見，政府方在進(jìn)行PPP項(xiàng)目監(jiān)管的過程中，傳統(tǒng)的造價控制管理依然是其主要監(jiān)管方向的。

　　 在PPP模式下，政府方的造價監(jiān)管與傳統(tǒng)的工程造價控制是否有不同之處呢？從造價監(jiān)控的最終目標(biāo)而言，這兩者之間有共同之處，也有不同之處。共同之處是：兩者都需要對建安工程造價從合同簽訂、形成過程乃至到結(jié)算審計進(jìn)行監(jiān)督、管理。不同之處也是很明顯的，PPP模式下，造價監(jiān)控管理的范疇需要擴(kuò)大到項(xiàng)目總投資，而非建安工程費(fèi)，包括工程其他費(fèi)的監(jiān)督管理、投資環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)稅、費(fèi)的監(jiān)督管理、資本化利息的監(jiān)督管理等；另外，PPP模式下，總投資的形成與最終投資回報支付總額的形成是一個動態(tài)的過程，需要將造價監(jiān)控管理延伸至PPP特許經(jīng)營期。

　　 由此可見，在目前擬采用PPP模式投資建設(shè)的大量城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，政府方依然要將造價控制作為主要監(jiān)管方式之一。作為造價咨詢服務(wù)人員，也應(yīng)當(dāng)跟上時代的步伐，通過不斷的學(xué)習(xí)提高技術(shù)水平，從傳統(tǒng)的建安工程造價控制管理邁向項(xiàng)目總投資控制管理，進(jìn)而與績效審計相結(jié)合的動態(tài)投資回報審計相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)PPP模式下的造價控制管理。

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