PPP模式還是傳統(tǒng)采購(gòu)方式：“VFM”評(píng)價(jià)說(shuō)了算

發(fā)布日期：2015-11-17來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 　　兩大評(píng)估體系怎么用

　　 PPP項(xiàng)目的物有所值(Value for Money，VFM)評(píng)價(jià)，是國(guó)際上普遍采用的一種評(píng)價(jià)是否可運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式運(yùn)作特定項(xiàng)目的評(píng)估體系，主要用于比較項(xiàng)目采用PPP模式與采用傳統(tǒng)模式之間的優(yōu)劣。簡(jiǎn)單地說(shuō)，物有所值評(píng)價(jià)所要解決的核心問(wèn)題就是：本項(xiàng)目采用PPP模式是否會(huì)比采用傳統(tǒng)政府單獨(dú)建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式更優(yōu)，即采用PPP模式運(yùn)行該項(xiàng)目是否“物有所值”。

　　 根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金〔2014〕113號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《操作指南》)第八條規(guī)定，財(cái)政部門(mén)(政府和社會(huì)資本合作中心)在開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)從定性和定量?jī)煞矫骈_(kāi)展評(píng)價(jià)工作，定量評(píng)價(jià)工作由各地根據(jù)實(shí)際情況開(kāi)展。在筆者看來(lái)，這一要求可以解讀為：定性分析是PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)的“規(guī)定動(dòng)作”;定量分析是PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)的“可選動(dòng)作”，視項(xiàng)目本身特點(diǎn)和各地實(shí)情開(kāi)展。

　　 1定性評(píng)價(jià)

　　 物有所值定性評(píng)價(jià)，主要從相對(duì)宏觀、粗略的角度去分析特定項(xiàng)目采用PPP模式比傳統(tǒng)模式具有哪些優(yōu)勢(shì)。

　　 根據(jù)《操作指南》規(guī)定，定性評(píng)價(jià)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式與采用傳統(tǒng)采購(gòu)模式相比，能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等。

　　 因此，在定性分析中，要著眼于引入社會(huì)資本參與運(yùn)營(yíng)后，以下幾個(gè)方面是否比傳統(tǒng)模式更具優(yōu)勢(shì)：一是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給量是否可以有效增加;二是項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分配是否更加合理;三是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率是否能夠提高;四是是否可以促進(jìn)體制機(jī)制的創(chuàng)新;五是是否有利于公平競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而提高公共資金的使用效益。

　　 《操作指南》中提到：投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式。咨詢(xún)機(jī)構(gòu)在開(kāi)展PPP項(xiàng)目物有所值定性評(píng)價(jià)中，可結(jié)合定性評(píng)審重點(diǎn)關(guān)注點(diǎn)和相關(guān)文件所列的列舉情形，將各方面要求量化成具體的VFM定性評(píng)審指標(biāo)，借以開(kāi)展評(píng)價(jià)工作。

　　 在定性評(píng)審中，PPP項(xiàng)目咨詢(xún)機(jī)構(gòu)可根據(jù)項(xiàng)目自身特點(diǎn)，綜合各種法定要求和相關(guān)因素設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，明確各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的標(biāo)桿值，并依法邀請(qǐng)?jiān)u審專(zhuān)家對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行打分并綜合匯總專(zhuān)家評(píng)分結(jié)果，如綜合得分高于評(píng)價(jià)方案中的既定標(biāo)準(zhǔn)，則該項(xiàng)目通過(guò)物有所值定性評(píng)審。

　　 比如：結(jié)合法律條文中關(guān)于PPP模式下可否增加供給量的規(guī)定，將項(xiàng)目全生命周期中的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)增加的可能性列為考量指標(biāo)，并根據(jù)可能性的大小設(shè)置相應(yīng)分值;根據(jù)項(xiàng)目投資規(guī)模，將其具體量化為投資規(guī)模10億元以上、5-10億元、1-5億元、5000萬(wàn)-1億元等檔次，分別設(shè)置不同的分值等;把法律規(guī)定中的原則要求明確化、具體化后進(jìn)行量化評(píng)估，最后通過(guò)對(duì)打分匯總結(jié)果和評(píng)價(jià)方案中的既定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較的方式，評(píng)判該項(xiàng)目是否通過(guò)物有所值的定性評(píng)審。

　　 2定量評(píng)價(jià)

　　 PPP項(xiàng)目的定量評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)在假定采用PPP模式與傳統(tǒng)政府投資模式產(chǎn)出績(jī)效相同的前提下進(jìn)行。

　　 根據(jù)《操作指南》的要求，物有所值定量評(píng)價(jià)主要通過(guò)對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值(PPP值)與公共部門(mén)比較值(PSC值)進(jìn)行比較，計(jì)算和得出該項(xiàng)目的物有所值量值，借以判斷政府和社會(huì)資本合作模式是否能夠降低項(xiàng)目全生命周期成本，以及降低成本的具體量值和指數(shù)。

　　 PPP項(xiàng)目定量評(píng)審的公共部門(mén)比較值(PSC值)，是指在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，政府采用傳統(tǒng)采購(gòu)模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本的現(xiàn)值，主要包括建設(shè)運(yùn)營(yíng)凈成本、可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本、自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本和競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整成本等;而PPP模式下的政府支出現(xiàn)值一般根據(jù)影子報(bào)價(jià)和實(shí)際報(bào)價(jià)計(jì)算。

　　 物有所值定量分析主要步驟為：

　　 第一，根據(jù)參照項(xiàng)目計(jì)算公共部門(mén)比較值(PSC值);

　　 第二，根據(jù)影子報(bào)價(jià)和實(shí)際報(bào)價(jià)計(jì)算PPP模式下項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本的凈現(xiàn)值(PPP值);

　　 第三，比較PSC值和PPP值，計(jì)算物有所值量值和指數(shù)，得出物有所值評(píng)價(jià)結(jié)論。

　　 根據(jù)物有所值評(píng)價(jià)要求，當(dāng)物有所值量值和指數(shù)為正時(shí)，說(shuō)明該項(xiàng)目適宜采用PPP模式，否則不宜采用PPP模式。物有所值量值和指數(shù)越大，說(shuō)明PPP模式替代傳統(tǒng)采購(gòu)模式實(shí)現(xiàn)的價(jià)值越大。

　　 物有所值：項(xiàng)目篩選的核心理念

　　 物有所值概念誕生于80年代的英國(guó)。當(dāng)時(shí)英國(guó)政府提出對(duì)公共部門(mén)提供公共服務(wù)的全過(guò)程進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)和績(jī)效評(píng)估，評(píng)估內(nèi)容包括服務(wù)質(zhì)量、滿(mǎn)意度、效率和收益等。隨后，這一理念被廣泛傳播并應(yīng)用于世界各國(guó)的PPP模式的發(fā)展，逐漸從一種理念演變?yōu)橐惶自u(píng)估和篩選PPP項(xiàng)目的方法。

　　 “物有所值”概念主要具有兩方面的涵義：

　　 其一，是政府運(yùn)用PPP模式的主要原因，采用PPP模式的項(xiàng)目要能夠?qū)崿F(xiàn)比傳統(tǒng)的公共采購(gòu)模式更高的效率，即更高的投入產(chǎn)出比、更優(yōu)化的資源配置或更合理的風(fēng)險(xiǎn)分配，通俗說(shuō)就是“少花錢(qián)、多辦事、辦好事”。

　　 從實(shí)踐來(lái)看，PPP模式能夠有效實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、打包合同、發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)、創(chuàng)新、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高公共項(xiàng)目的質(zhì)量，總體來(lái)說(shuō)，在成本和時(shí)間兩個(gè)維度比傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式有明顯的績(jī)效優(yōu)勢(shì)，而且隨著項(xiàng)目規(guī)模和復(fù)雜程度的增加，這種優(yōu)勢(shì)更明顯。因此，PPP模式是實(shí)現(xiàn)“物有所值”采購(gòu)目標(biāo)的更有效方式。

　　 其二，是評(píng)價(jià)和篩選PPP項(xiàng)目的技術(shù)環(huán)節(jié)，它主要回答是否應(yīng)該采用PPP模式的問(wèn)題，判斷采用PPP模式的必要性。政府在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)決策時(shí)，只有當(dāng)預(yù)期PPP模式能帶來(lái)物有所值才予以采用，否則就應(yīng)當(dāng)采用其他采購(gòu)模式。

　　 財(cái)政部的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》中對(duì)“物有所值”定義偏向于第二種概念。而這一評(píng)估體系主要包含定性分析和定量分析兩大部分。

　　 從下圖可以看出，如果PSC(公共部門(mén)比較值：是指在全生命周期內(nèi)，政府采用傳統(tǒng)采購(gòu)模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本的現(xiàn)值)部分的成本比PPP模式更高的話(huà)，就能實(shí)現(xiàn)物有所值，這意味著PPP模式效率更高。

　　 由于物有所值理念對(duì)于項(xiàng)目相關(guān)數(shù)據(jù)的要求較高，其在實(shí)際情況中的落實(shí)程度參差不齊。如果在具體項(xiàng)目中無(wú)法獲得準(zhǔn)確數(shù)據(jù)并進(jìn)行預(yù)測(cè)，就無(wú)法準(zhǔn)確地進(jìn)行物有所值測(cè)算。根據(jù)世界銀行的資料介紹，世界上一定數(shù)量的國(guó)家都選擇忽略物有所值測(cè)算或者至進(jìn)行簡(jiǎn)單測(cè)算，而以經(jīng)驗(yàn)豐富的政府從業(yè)人員或咨詢(xún)顧問(wèn)的判斷作為項(xiàng)目篩選的主要依據(jù)。

　　 某污水處理廠污水人工濕地處理項(xiàng)目定量分析方法(摘編)

　　 本項(xiàng)目全長(zhǎng)約6.5公里，采用人工濕地技術(shù)，建設(shè)濕地面積約為43公頃，主要建設(shè)內(nèi)容為提升泵站1座、輸配水管線6.87公里、濕地工程、河道修復(fù)、綠化景觀等及其他配套設(shè)施。項(xiàng)目投資估算1.28億元，其中未完工程估算約8000萬(wàn)元，擬選擇社會(huì)投資者進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合作，由社會(huì)投資者成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)籌集資金完成建設(shè)并負(fù)責(zé)項(xiàng)目的整體運(yùn)營(yíng)與管理。

　　 一、定量分析步驟

　　 1、根據(jù)參照項(xiàng)目計(jì)算PSC值;

　　 2、根據(jù)影子報(bào)價(jià)和實(shí)際報(bào)價(jià)計(jì)算PPP值;

　　 3、比較PSC值和PPP值，計(jì)算物有所值量值和指數(shù)，得出定量分析結(jié)論。

　　 二、PSC值計(jì)算

　　 PSC值=初始PSC值+競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值+可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本+自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本

　　 1.設(shè)定參照項(xiàng)目

　　 2.參數(shù)指標(biāo)選擇

　　 1)資本結(jié)構(gòu)

　　 2)資本性收益

　　 3)折現(xiàn)率選擇

　　 4)利潤(rùn)率選擇

　　 5)項(xiàng)目周期設(shè)定

　　 6)政府自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本包括政府按比例承擔(dān)的法律、政策等所支出的成本

　　 3.計(jì)算初始PSC值

　　 初始PSC值=(建設(shè)成本-資本性收益)+(運(yùn)營(yíng)成本-第三方收入)+其他成本

　　 4.競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值

　　 競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值是為了消除政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式下公共部門(mén)相對(duì)社會(huì)資本所具有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，主要包括政府比社會(huì)資本少支出的土地費(fèi)用、行政審批費(fèi)用、所得稅等有關(guān)稅費(fèi)。

　　 5.風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本

　　 由于項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)概率和風(fēng)險(xiǎn)后果值難以預(yù)測(cè)，因此風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本結(jié)合本項(xiàng)目實(shí)際，按照可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、可分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)以及不可轉(zhuǎn)移分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類(lèi)，采用分類(lèi)比例法進(jìn)行測(cè)算。

　　 6.折現(xiàn)率

　　 7.測(cè)算結(jié)果

　　 三、PPPs值計(jì)算

　　 四、計(jì)算結(jié)果

　　 綜合上述PSC值和PPPs值的分析，計(jì)算得到項(xiàng)目全生命周期PSC值和PPPs值，并進(jìn)行分析比較。具體計(jì)算結(jié)果見(jiàn)下表：

　　 五、物有所值評(píng)價(jià)結(jié)論

　　 來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)

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