PPP采購策略的主要事項

發(fā)布日期：2016-03-21來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 20 世紀(jì)80年代以來，BOT/PPP采購策略已廣泛地用于基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。由于基礎(chǔ)設(shè)施項目規(guī)模大，BOT/PPP項目涉及面廣，多方參與，合同安排 非常復(fù)雜，執(zhí)行困難。除了社會政治因素外，還有許多技術(shù)經(jīng)濟事項需要認真處理，否則，稍有疏忽就會墜入陷阱。本文難以討論所有事項，只是探討其中的一些主 要事項及其隱含的陷阱。

　　 01這提出和參與項目的動機

　　 每個項目參與者都有自己的目的和動機。政府采用BOT/PPP策略的動機通常是利用私人資金解決基礎(chǔ)設(shè)施短缺的問題和發(fā)揮私人公司的高效率，目的是獲得項目所帶來的社會經(jīng)濟效益。而私人開發(fā)商的動機主要是利潤，如果無利可圖，就不會參與。

　　 因?qū)OT/PPP項目的特性了解不夠或有偏差，開發(fā)商或政府提出和參與項目的動機會不恰當(dāng)。常見的陷阱之一是開發(fā)商的動機是獲得施工合同或銷售設(shè)備而 不愿意經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施。所幸的是BOT/PPP項目主要是利用項目融資技術(shù)籌措資金，借款人對開發(fā)商有嚴(yán)格的要求和限制，因而大多數(shù)情況下可以避免這類陷 阱。

　　 另一個常見的陷阱是政府認為BOT/PPP項目會節(jié)省政府開支。實際上，BOT/PPP項目融資不一定會節(jié)省政府開支，特別是當(dāng)政府或國有公用事業(yè)公司 簽有購買項目產(chǎn)品或服務(wù)合同時，更是如此。傳統(tǒng)的公路是免費的，修建收費公路可以節(jié)省政府的開支。但是，如果政府用影子價格支付路費，而讓公眾免費使用， 如英國用“設(shè)計-建造-融資-運營”策略興建的公路，這樣的安排并不節(jié)省政府的開支。其實，一旦公眾接受收費公路的觀念，政府也可以修建收費公路，收回政 府投資。傳統(tǒng)的水和電都是有償使用，BOT/PPP采購策略并沒有改變這一特性，因而并不節(jié)省政府開支。例如，印尼國家電力公司與私人電力開發(fā)商簽有27 份購電協(xié)議，根據(jù)該協(xié)議，印尼國家電力公司在30年內(nèi)應(yīng)支付1335億美元給私人電力開發(fā)商。另一個例子是巴基斯坦的電廠項目，政府為興建裝機容量300 萬千瓦的新電廠簽發(fā)支持信，保證按每度電6.5美分購買，每年需要支付16億美元。

　　 因此，政府在作出使用公私合作采購策略的決定之前，應(yīng)比較不同的融資安排，選擇最有價值的融資方案。一旦決定采用PPP采購策略，應(yīng)進行項目的財務(wù)評 估，決定是否提供必要的支持。最根本的目的是向公眾提供高質(zhì)量低成本的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。此外，應(yīng)用BOT/PPP采購策略應(yīng)還有風(fēng)險轉(zhuǎn)移的考慮。

　　 02項目產(chǎn)品的市場需求

　　 是否興建一個項目取決于市場是否需要該項目的產(chǎn)品或服務(wù)以及需求量的大小。因此，首先要確定市場對該項目的短期和長期需要。基礎(chǔ)設(shè)施不足將影響國民經(jīng)濟發(fā)展和國民生活品質(zhì)。反之，基礎(chǔ)設(shè)施過剩，則造成資源浪費，降低項目的社會經(jīng)濟效益。

　　 常見的陷阱之一是忽略市場研究。當(dāng)政府或國有公用事業(yè)公司擔(dān)保購買一定數(shù)量的項目產(chǎn)品或服務(wù)時，私人開發(fā)商把擔(dān)保的需求當(dāng)作市場需求。在BOT電廠(或 水廠)項目中，公用事業(yè)單位常常被要求購買一定數(shù)量的電(或水)。這種承諾可能導(dǎo)致項目公司忽略市場研究。如果政府也忽略市場研究或過于樂觀估計經(jīng)濟發(fā) 展，作出樂觀的需求預(yù)測，忽略對供求平衡的控制，授予過多的項目特許經(jīng)營權(quán)，就會導(dǎo)致供過于求。這種情況在多個國家發(fā)生，如菲律賓、印尼、巴基斯坦的電力 項目。中國也不例外，20世紀(jì)80年代，電力短缺，因而大力發(fā)展電力，結(jié)果在90年代出現(xiàn)供過于求的狀況;進入21世紀(jì)后，又出現(xiàn)供不應(yīng)求的狀況。

　　 實際市場需求比購買保證更重要。如果沒有市場需求或市場需求不足，項目會陷入困境。因此，應(yīng)認真評估產(chǎn)品服務(wù)的市場需求并在協(xié)議中包含適當(dāng)?shù)目刂拼胧?，確保整個特許期內(nèi)都有市場需求。

　　 03項目的財務(wù)經(jīng)濟可行性

　　 基礎(chǔ)設(shè)施項目成本和效益都可以概括地分為兩大類：經(jīng)濟成本(直接的人力、物力和資金投入)和社會成本(如環(huán)境污染和生態(tài)破壞);財務(wù)經(jīng)濟效益(如現(xiàn)金收 入)和社會經(jīng)濟效益(如促進國民經(jīng)濟發(fā)展)。一個基礎(chǔ)設(shè)施是否值得興建，取決于這兩種效益是否大于這兩種成本。然而，BOT/PPP采購策略將項目的社會 經(jīng)濟效益和財務(wù)經(jīng)濟效益分開：政府追求社會經(jīng)濟效益，而私人開發(fā)商追求財務(wù)經(jīng)濟效益。如果項目財務(wù)經(jīng)濟效益低于經(jīng)濟成本，難以吸引私人開發(fā)商。這時政府應(yīng) 提供必要的支持。例如，公路項目中，如果需求量不足，可以授予一定量的土地用于房地產(chǎn)開發(fā)，或授予運營已建成的公路或隧道、橋梁的特許權(quán)?；蛘甙掩A利的項 目和不贏利的項目捆綁開發(fā)。例如，2008年北京奧運會運動設(shè)施、運動場館和運動員宿舍樓捆綁招標(biāo)，利用房地產(chǎn)的高額利潤補償運動場館的收益不足。

　　 常見的陷阱之一是建造非生產(chǎn)設(shè)施。當(dāng)與公用事業(yè)公司簽有購買合同時，私人開發(fā)商可能會陷入建造非生產(chǎn)設(shè)施的陷阱。認為只要與公用事業(yè)公司的購買合同保證 回收投資和一定的利潤，讓建什么就建什么。然而，建造非生產(chǎn)設(shè)施只增加單位投資成本但不增加生產(chǎn)能力，結(jié)果導(dǎo)致抬高收費水平以便收回投資。例如，印尼的 Paiton電廠只是該電力生產(chǎn)基地中的兩臺機組，但開發(fā)商卻承擔(dān)修建娛樂中心、維修中心和通往另外兩臺機組的公路。這些非生產(chǎn)性設(shè)施使電價每度增加 0.75美分。高電價給Paiton電廠帶來了許多麻煩：被指控行賄，被要求降低電價，等等。

　　 04相關(guān)法律條例

　　 法律條例對項目的執(zhí)行有很大的影響。在BOT/PPP項目興起初期，沒有專門的法律條例。是否允許使用該采購策略，各國的法律規(guī)定不同。有些國家的憲法 不允許外國開發(fā)商參與重要基礎(chǔ)設(shè)施項目，有些國家以個案的形式批準(zhǔn)立項。此外，稅法對項目經(jīng)濟效益有直接的影響，環(huán)保法規(guī)條例的影響面更廣。

　　 常見的陷阱之一是開發(fā)商忽略對相關(guān)的法律進行研究。一是得不到許可，項目胎死腹中。例如，盡管土耳其首先提出BOT的概念，但是土耳其的法律不允許外國 人擁有土地，直到1994年新的立法允許BOT項目后才得以進行。二是在執(zhí)行過程中，由于法律的變更，導(dǎo)致項目無法執(zhí)行或經(jīng)濟效益受損。如歐洲(英法)海 底隧道項目中，由于政府對運載火車的安全要求比開發(fā)商預(yù)期的高，結(jié)果導(dǎo)致制造成本大大超出預(yù)算。

　　 因此，在參與BOT/PPP項目之前，應(yīng)認真研究項目所在國的法律條例，并對可能的法律條例的變更作出恰當(dāng)?shù)念A(yù)測，在合同中作出相應(yīng)的保護措施。

　　 05合作伙伴類型的選擇

　　 采購策略可以概略地分為兩大類型。一是外購(購買設(shè)施)，二是開發(fā)商融資(購買產(chǎn)品而不是設(shè)施)。前者包括(1)自己設(shè)計和監(jiān)督+外購施工(購買自己設(shè) 計的設(shè)施);(2)由咨詢商設(shè)計和監(jiān)督+外購施工(購買自己要求的設(shè)施)。而后者包括(1)傳統(tǒng)的公私合作采購策略，如BOT、BOOT、BOO，等(購 買產(chǎn)品服務(wù)而不是設(shè)施);(2)私有化(出售公有資產(chǎn)或由私人承擔(dān)傳統(tǒng)上由政府所承擔(dān)的工作)。不同采購策略要求公私參與程度不同，風(fēng)險分擔(dān)也不同，傳統(tǒng) 的公私合作采購策略是利用私人資源，介于外購和私有化之間。

　　 陷阱之一是把公私合作采購策略當(dāng)作萬靈丹。不管項目的特性和周圍的環(huán)境，一律采用公私合作采購策略。與國家安全有關(guān)的項目或沒有足夠投資回報的項目一般 不適合采用公私合作采購策略。例如試著把公私合作采購策略用于核電站項目。隨著經(jīng)驗的積累，公私合作采購策略應(yīng)用范圍越來越廣，不排除將來會用在這一領(lǐng) 域。

　　 公私合作關(guān)系類型的選擇取決于許多因素，其中，項目的特性和各個合作伙伴的期望目標(biāo)起決定性作用。有些項目建造費較低但運營費用較高，或是建造風(fēng)險較低 但運營風(fēng)險較高，這時采用BOT/PPP采購策略可以利用私人企業(yè)管理上的高效率。有些項目建造費較高但運營費用較低，或是建造風(fēng)險高但運營風(fēng)險較低，這 時采用交鑰匙合同也可以達到轉(zhuǎn)移風(fēng)險的目的。另外，有些項目本身沒有足夠的現(xiàn)金收入，難以采用BOT/PPP采購策略。因此，應(yīng)根據(jù)項目的特點和各個合作 伙伴的能力特點來選擇合作伙伴類型。所選擇的類型應(yīng)適合項目的特點和合作各方的目標(biāo)期望。另外，應(yīng)建立政府的參照體系，在選擇采購策略時，應(yīng)比較各種合同 形式，選擇有更合理的風(fēng)險分配方式。

　　 06采購程序

　　 通常有三種采購程序：公開競爭性招標(biāo)、協(xié)商招標(biāo)和兩步招標(biāo)。公開競爭性招標(biāo)是通過廣告讓任何有興趣又有資格的法人參與投標(biāo)，在眾多的投標(biāo)人中選取報價最 低的開發(fā)商。協(xié)商招標(biāo)是與少數(shù)幾個潛在的開發(fā)商協(xié)商，選取最佳的開發(fā)商。兩步招標(biāo)是先選取技術(shù)合格的開發(fā)商，再選取其中報價最低的開發(fā)商。每種采購方式都 有自己的優(yōu)缺點，應(yīng)根據(jù)具體的項目情況選擇最佳的采購方式。

　　 常見的陷阱之一是采用不恰當(dāng)?shù)牟少彸绦?。公開競爭性招標(biāo)具有公開和透明等優(yōu)點，為世界銀行和各國政府所喜愛，廣為應(yīng)用。然而，過分強調(diào)公開競爭招標(biāo)的方 式，而忽略項目的特性，會墜入采用不恰當(dāng)采購程序的陷阱。由于項目的特殊性(如需要獨特的技術(shù)，項目規(guī)模龐大等)，能參與競爭的開發(fā)商很少，這時使用公開 競爭招標(biāo)的方式并不能達到降低投標(biāo)報價的目的，使用議標(biāo)或兩步招標(biāo)效果可能會更好。

　　 采購程序與項目成功關(guān)系密切，選擇采購程序應(yīng)考慮項目特性和市場情況，選擇最合適的采購程序。

　　 07特許經(jīng)營期的設(shè)計

　　 特許經(jīng)營期的設(shè)計包括(1)選擇特許經(jīng)營期的結(jié)構(gòu)(單時段或雙時段結(jié)構(gòu));(2)確定特許經(jīng)營期的長短及形式(固定式或可變式);(3)激勵措施(有激勵措施或無激勵措施)。上述三個要素各有兩個選擇，可組合成8種以上的設(shè)計。

　　 常見的特許經(jīng)營期是固定的。在固定施工期和運營期的情況下，單時段和雙時段與激勵措施結(jié)合可形成4種特許經(jīng)營期的設(shè)計：(1)單時段帶有激勵措施; (2)單時段不帶激勵措施;(3)雙時段帶有激勵措施;(4)雙時段不帶激勵措施。其中，激勵措施可以根據(jù)項目特點設(shè)計出不同的獎勵和懲罰措施，因而得出 更多的特許經(jīng)營期的設(shè)計。

　　 不同的特許經(jīng)營期的設(shè)計有不同完工風(fēng)險分配。在單時段不帶激勵措施的設(shè)計中，實際運營期取決于完工時間：提前完工，實際運營期比計劃運營期長;延遲完 工，實際運營期比計劃運營期短。因而完工風(fēng)險由項目公司承擔(dān)：如果提前完工，享受比計劃長的運營期所帶來的收入;如果延遲完工，承擔(dān)因運營期縮短所造成的 損失。圖2顯示該設(shè)計的實際運營期的長短。單時段帶有激勵措施的設(shè)計與單時段不帶激勵措施的設(shè)計類似，只是完工風(fēng)險比無激勵措施的設(shè)計更大：提前完工，實 際運營期比計劃運營期長并有獎勵;延遲完工，實際運營期比計劃營運期短并受處罰。圖3顯示該設(shè)計的完工風(fēng)險。

　　 在雙時段不帶激勵措施的設(shè)計中，實際運營期與完工時間無關(guān)：提前完工或延遲完工，實際運營期都和計劃運營期相同。移交時間取決于完工時間：提前完工，提 前移交;延遲完工，延遲移交。完工風(fēng)險主要由政府承擔(dān)。圖4顯示該設(shè)計的完工風(fēng)險。在雙時段帶有激勵措施的設(shè)計中，實際運營期與完工時間無關(guān)但獎懲不一 樣：提前完工，實際運營期還和計劃運營期相同，移交時間與計劃相同，但有獎勵(取決于激勵措施);延遲完工，實際運營期仍和計劃運營期相同，移交時間相應(yīng) 延遲，但受處罰(取決于激勵措施)。完工風(fēng)險由政府和項目公司共同分擔(dān)(取決于激勵措施)。圖5顯示該設(shè)計的完工風(fēng)險。

　　 特許經(jīng)營期的設(shè)計選擇主要取決于兩個因素：項目的施工難度(簡單還是復(fù)雜)和市場特性(市場型還是合同型)。施工簡單的項目，可以比較準(zhǔn)確地估計施工 期，完工風(fēng)險較小。因此，用單時段結(jié)構(gòu)還是雙時段結(jié)構(gòu)差別不大。施工復(fù)雜的項目，難以準(zhǔn)確地估計施工期，完工風(fēng)險較大。因此，用雙時段結(jié)構(gòu)可以降低項目公 司的完工風(fēng)險。再通過激勵措施的設(shè)計，進一步調(diào)整完工風(fēng)險在項目公司和政府之間的分擔(dān)程度。合同型市場，政府可以有多種激勵措施設(shè)計選擇，而市場型市場， 選擇范圍較小。

　　 常見的陷阱之一是特許經(jīng)營期的設(shè)計不符合項目的特性，完工風(fēng)險處理不符合風(fēng)險管理的原則。如果只強調(diào)把完工風(fēng)險轉(zhuǎn)移給開發(fā)商，可能導(dǎo)致開發(fā)商提高報價或提出盡可能長的施工期來降低延遲完工風(fēng)險。在一切順利的情況下，項目公司可能獲得超額利潤。

　　 08收費設(shè)計

　　 收費設(shè)計包括(1)確定基本收費的高低及形式(水平、遞減、遞增);(2)選擇收費的結(jié)構(gòu)(綜合收費或組合收費結(jié)構(gòu));(3)設(shè)計調(diào)節(jié)機制(反映風(fēng)險因素)。上述三個元素相結(jié)合可組合成各種收費設(shè)計。

　　 基本收費的高低與特許經(jīng)營期相關(guān)，為了收回投資，如特許經(jīng)營期短，則基本收費高;反之，則低在。基本收費的形式主要考慮現(xiàn)金流的需要。收費結(jié)構(gòu)是一項還 是多項組成主要取決于生產(chǎn)成本結(jié)構(gòu)。收費調(diào)節(jié)機制目的是減少通貨膨脹、匯率波動、需求變化、生產(chǎn)材料價格起伏、利息波動等因素對項目公司的影響。常見的收 費調(diào)節(jié)機制有：(1)與消費指數(shù)掛鉤以便降低通貨膨脹的影響;(2)與匯率掛鉤以便降低匯率波動的影響;(3)與需求掛鉤以便降低需求變化的影響;(4) 與生產(chǎn)材料價格掛鉤以便降低材料價格起伏的影響;等等。因此，收費設(shè)計應(yīng)考慮下列幾點：(1)在給定的特許期內(nèi)，收費水平應(yīng)足夠高以便保證項目公司收回投 資并獲得合理的回報;(2)基本收費形式應(yīng)盡量與所需現(xiàn)金流吻合;(3)收費結(jié)構(gòu)(綜合或組合)應(yīng)反映生產(chǎn)成本結(jié)構(gòu);(4)應(yīng)包括適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)機制降低項目 公司的風(fēng)險。

　　 不同的收費設(shè)計有不同風(fēng)險分配。收費設(shè)計的選擇受多種因素的影響，其中，項目的生產(chǎn)成本特性(簡單還是復(fù)雜)和市場特性(市場型還是合同型)起著關(guān)鍵作 用。生產(chǎn)成本特性簡單的項目，生產(chǎn)成本由一主要成分組成，受外界影響的因素較少，可以比較容易調(diào)整收費以反映影響因素的變化。因此，不用組合型收費結(jié)構(gòu)也 能很好進行調(diào)節(jié)。大多數(shù)收費公路項目采用這種收費設(shè)計。生產(chǎn)成本特性復(fù)雜的項目，生產(chǎn)成本包含多種成份，每種成份受到不同風(fēng)險因素的影響，綜合型收費難以 調(diào)整。因此，用組合型結(jié)構(gòu)較好。再通過調(diào)節(jié)機制的設(shè)計，風(fēng)險因素可以不同程度地降低項目公司的商業(yè)風(fēng)險。大多數(shù)水廠和電廠項目采用這種收費設(shè)計。

　　 常見的陷阱之一是收費調(diào)節(jié)機制中包含不恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險因素。收費調(diào)節(jié)機制常用來作為降低風(fēng)險的措施，但是有它們的局限性：(1)與匯率掛鉤可能因忽略社會和 政治的影響而難以實施，也可能產(chǎn)生消費者支付不起的收費。例如，當(dāng)貨幣大幅度貶值時，如果相應(yīng)調(diào)高收費，會產(chǎn)生消費者支付不起的收費，或因社會和政治因素 的考慮而不能相應(yīng)調(diào)高收費。(2)把燃料價格直接包括在收費中，可能使項目公司不在乎燃料價格的高低，也可能誘使項目公司使用成本低但效率不高的設(shè)備。以 印尼的Paiton電廠為例，項目公司通過中間人購買煤炭，當(dāng)時的市場價是每噸22~24美元，而供煤合同價格是每噸39.76美元，理由是提供供煤保 障。(3)收費與市場需求掛鉤可能導(dǎo)致惡性循環(huán)(需求少，提高收費;收費提高，需求減少)，也可能誘使項目公司不注意提高產(chǎn)品服務(wù)的質(zhì)量。

　　 因此，在進行收費設(shè)計時，應(yīng)了解收費調(diào)節(jié)機制作為風(fēng)險管理措施的局限性：(1)收費調(diào)節(jié)機制作為風(fēng)險管理措施難以處理極端事件。所以，應(yīng)預(yù)測極端事件并把它排除在收費調(diào)節(jié)機制之外，設(shè)置上下限。(2)避免收費調(diào)節(jié)機制中含不合適的風(fēng)險因素，注意社會和政治的影響。

　　 09政治風(fēng)險與擔(dān)保

　　 公認的風(fēng)險管理基本原則是風(fēng)險應(yīng)盡可能由最有能力評估和控制該風(fēng)險的人來承擔(dān)。有些風(fēng)險因素(如政治風(fēng)險中的外匯兌換及匯出境外、法律變更等)不適合私人開發(fā)商承擔(dān)，而需要政府以擔(dān)保的形式來承擔(dān)。政治風(fēng)險是PPP項目是否成功的一個關(guān)鍵因素。

　　 陷阱之一是政府沒有或沒有準(zhǔn)備足夠的資源來支持自己的承諾。由于擔(dān)保是在所規(guī)定的事件發(fā)生后才需要兌現(xiàn)，而在作擔(dān)保時并不需要付出任何資源。因而政府常 常沒有準(zhǔn)備足夠的資源來支持自己的擔(dān)保。因此，項目公司還應(yīng)向其他機構(gòu)尋求擔(dān)保，如向世界銀行、進出口信貸機構(gòu)和政治風(fēng)險擔(dān)保機構(gòu)以及世界銀行的多邊投資 擔(dān)保機構(gòu)(Multilateral Investment Guarantee Agency)和美國的海外私人投資公司(Overseas Private Investment Corporation)購買保險。

　　 10風(fēng)險管理策略

　　 風(fēng)險管理的核心是風(fēng)險的應(yīng)對措施和策略。常見的風(fēng)險應(yīng)對策略有：回避風(fēng)險、轉(zhuǎn)移風(fēng)險、預(yù)防風(fēng)險、減輕風(fēng)險和自留風(fēng)險。每個策略都有各自的用途，一般是綜 合運用。在一個項目中，有些風(fēng)險需要采用回避風(fēng)險的策略，讓對方承擔(dān);有些風(fēng)險需要采用轉(zhuǎn)移風(fēng)險的策略,通過買保險的方式轉(zhuǎn)移給保險公司;有些風(fēng)險需要采 用減輕風(fēng)險的策略,與對方共同分擔(dān);有些風(fēng)險需要采用自留風(fēng)險的策略，留下來自己承擔(dān)，但輔以預(yù)防風(fēng)險的措施。

　　 常見的陷阱之一是“高風(fēng)險高回報”風(fēng)險管理策略的運用不當(dāng)。基于風(fēng)險-回報平衡原則，項目公司要求較高的利潤作為承擔(dān)較高風(fēng)險的回報。如果其他條件相 同，高回報意味著高收費。高收費會帶來許多問題，例如，高收費會削弱競爭能力;如果經(jīng)濟發(fā)展不強勁或消費者支付不起，高收費難以維持。確立公平的風(fēng)險-回 報平衡是非常困難的，因為不但風(fēng)險大小難以準(zhǔn)確定義，而且風(fēng)險-回報平衡因人而異。結(jié)果是項目公司會被責(zé)備收費太高，甚至被指控行賄。因此，在進行投標(biāo)和 進行分析風(fēng)險時，避免“高風(fēng)險高回報”風(fēng)險管理策略用于純風(fēng)險，特別是用于協(xié)議投標(biāo)過程。 (轉(zhuǎn)自政府和社會資本合作網(wǎng)，原標(biāo)題《PPP采購策略的主要事項》)

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